文档介绍：县级财政国库集中支付改革问题剖析与探讨
任海水张鹏博
2003年,三门峡市所辖7个县(市)区全部启动了财政国库管理制度改革。改革实施四年来,市县两级财政国库部门做了大量艰苦细致的工作,克服了重重困难,保证了改革的顺利进展。目前,各县(市)区财政国库集中支付工作运行比较稳定,改革的成果已日渐凸显。但与省、市级相比,县级财政在收支规模、财力水平、人员素质等方面都有其特殊之处,不同县(市)区的具体情况又千差万别,这就使得县级在推行财政国库集中支付改革中会遇到一些特有的问题。如何妥善解决这些问题,保证下一阶段的县级财政国库集中支付工作的正常运行,提高改革的总体质量和运行效率,成为当前财政国库部门面临的一个重要课题。
一、县级在推进财政国库集中支付改革中的特殊性
县级财政在我国财政体系中处于基础地位,是典型的基层财政。常言道:“上头千条线,下面一根针”。县级财政负责落实来自中央、省、市各级的各项财政政策,承担着为本县(市)区范围内经济社会运行提供财政支持的重要任务,其支出范围涉及城乡社会事务的各个方面,工作头绪多,任务十分繁重。因此,与中央、省、市级财政相比,县级财政在推进财政国库集中支付改革中有其特殊之处,归纳起来大体上有以下几个方面:
(一)财政收支规模小,集中支付资金总量少。与省、市级相比,县级的财政收支规模要小的多,且县与县之间差距较大。以三门峡市为例,下辖的7个县(市)区,,如果只算县本级支出,实际每个县平均不足3个亿,相当于三门峡市本级支出规模的40%,相当于河南省本级支出规模的1%。尽管总体支出规模小,但“麻雀虽小,五脏俱全”,上级有的机构、单位县级也都必须设立,预算单位数量并不比省、市少多少,分摊到每个单位的资金量因此较少。反映到支付实务上,县级支付业务呈笔数多、金额少的特点。
(二)财政部门内设机构简单,人员素质相对偏低。一般说来,县级财政部门的机构规格低,人员编制少,因此内设机构不可能面面俱到,经常有一个科室对口上级多个科室的现象。以三门峡市为例,全市7个县(市)区中,有2个县未专设国库科,有4个县未专设信息中心。由于没有独立的机构,这些县(市)区在改革推动和支付系统维护方面显得力量不足,改革的工作力度和深度都大打折扣。另外,由于高学历人才热衷于向大中城市流动,造成基层人才匮乏,县级财政部门人员素质整体上要低于省、市级,尤其在计算机、会计专业技术等方面有明显欠缺。加之个别地方的支付中心在成立时没有把好进人关,导致人员素质参差不齐。
(三)部分领导和工作人员受传统观念影响较深,缺乏改革意识。由于长期在基层工作,县有关部门、单位的领导,包括少数财政部门领导仍然习惯于用老制度、老办法开展工作,对财政国库集中支付改革的重要意义认识不足,往往认为县级财政是“吃饭财政”,支出规模不大,没有必要推行财政国库集中支付改革。
加上改革本身任务繁重,程序复杂,个别直接参与财政国库集中支付改革的同志也有消极、畏难情绪,对开展改革的热情不高。
(四)政府财力比较薄弱,财政部门经费紧张。县级财政多数属于吃饭财政,收支规模小,供养人口多,大部分财力都用来发放工资和维持基层政权的运转,真正用于办事的钱很少。在推行财政国库集中支付改革时,需要购置相应的软硬件设施,配备相当数量的工作人员,这些都需要一定的经费投入。但由于财力限制,县级的改革经费与省、市级相比要少的多,在改革启动时,一般都通过下达专项支出解决改革初期的一次性投入,但后续的软件升级、硬件维护等费用就难以保证。
受上述特有困难的制约,县级在推行财政国库集中支付改革中面临的情况也比省、市级更为复杂,因此,县级财政国库集中支付改革在实践中也面临更多的问题和障碍。
二、县级财政国库集中支付改革面临的主要问题
从目前三门峡市县级财政国库集中支付改革运行情况看,各县(市)区都存在一些亟待解决的矛盾和问题。这些矛盾和问题中,既有县级财政,特别是三门峡市各县(市)区特有的问题,也有目前各级财政在改革中都会遇到的共性问题。现列举如下:
(一)各县(市)区资金清算程序各不相同,不利于改革的规范运行。在改革之初,各县(市)区财政部门与人行、代理银行就资金清算方式进行了协商,但由于各地实际情况千差万别,人行和代理银行参与改革的积极性有高有低,各县(市)区人行国库清算时间的安排有所区别,
最终达成的资金清算方式也各不相同。在清算主体的确定上,灵宝市、义马市、卢氏县和开发区由代理银行直接与人行国库进行清算,但渑池、陕县和湖滨区仍是由国库科(股)与人行国库清算;在资金垫付方式上,陕县、卢氏县、开发区三个县(市)区由代理银行无偿垫付资金,义马市、灵宝市两个县(市)区代理银行有偿垫付资金,湖滨区、渑池县代理银行不垫付资金,采取国库科预拨准备金或从财政专户垫