文档介绍：第 18 卷第 4 期中南大学学报(社会科学版)     
2012 年 8 月  J. CENT. SOUTH UNIV. (SOCIAL SCIENCE)  Aug. 2012 
制度分割下地方政府“土地财政”之转型路径探析
尹超 
(中南财经政法大学法学院,湖北武汉,430073) 
摘要:中央针对房地产市场连续实行严厉调控以来,房地产价格上涨势头得以遏制。与此同时,部分地方政府却
频频以“试探性救市”措施寻求政策“微调”空间,凸显地方政府根源于“土地财政”的窘境。实现地方政府“土
地财政”之转型,必须优化和增加制度供给,建立财政风险分散机制,打破对非规范、非正式财政路径的严重依
赖。
关键词:土地财政;土地出让金;中央政府;地方政府
中图分类号:  文献标识码:A  文章编号:1672­3104(2012)04−0118−06 
伴随着市场经济的高速发展,我国工业化和城市合,然后合法拍卖。目前,地方政府的土地财政依赖
化水平不断提高,对具有承载安居功能的土地需求也主要集中在以下两个方面。 
越来越多。许多地方政府财政过度依赖土地出让金等 1.  以招、拍、挂等方式出让土地获得巨额出让金
土地收益的短期行为而衍生出的一系列“土地财政”收入
问题,引起学界广泛关注。土地财政,又叫第二财政, 根据《土地管理法》的相关规定,只有经营性用
是指以政府为主导、围绕土地使用权出让所进行的财地才能给地方政府带来巨额的土地出让金收入,是地
政收支行为和利益分配活动。近年来,中央政府狠下方政府预算外收入的主要来源。政府“财政预算内靠
力度调控房地产市场,土地市场交易趋冷,使地方政城市扩张带来产业税收的增量,预算外则靠土地出让
府应对财政危机时捉襟见肘。在“土地财政收入的减形成收入”, 乃名副其实的土地财政。[ 1] 我国城镇化进
少已造成各地资金紧缺的现实”的环境下,土地财政程加快导致居民住房需求不断增加。地方政府为解决
①
模式导致的潜在问题已逐步显露且不容忽视。因此, 资源的“刚性约束”, 出于政绩评价和解决实际问题的
只有对“土地财政”问题的现状、缺陷作出细致的分需要,对房地产市场“一往情深”。在前一轮地方政府
析,才能真正找出政府“土地财政”问题的困局所在, 主导的城市扩张中,地方政府通过扩大新增建设用地
保障土地资源的合理利用。规模,以出让土地方式获取土地出让金。土地出让范
围的扩大,使土地出让金收入非常可观,成为地方政
一、“土地财政”的现状及危害府财政收入的有效增长点。政府在集体土地征用和国
有土地出让中处于完全主导的地位,可以运用降低征
政府实行土地收购储备制度,主导土地供给,再地价格、提高出让价格的剪刀差方式,通过极低的征
将土地进行招标拍卖,以此获得大量土地出让金收入地补偿费拿到土地,再以较高出让价格出让土地。通
作为地方政府财政收入的重要补充来源。但政府采取过上述途径,地方政府获取了巨额的土地出让收入。 
的非饱和型供地的做法,虽然能增加政府财政收入, 2.  在房地产产业链中的相关税收收入
但减少了社会整体福利。  地方政府通过征收农用地扩大城市建设规模的方
(一)  现状:地方政府借城镇化之机,过渡依赖土