文档介绍：2011年第12期
,011
浙江社会科学
ZHEJIANG SOCIAL SCIENCES
2011年12月
Dec.,011
服务型政府视野中的公共服务分工
□吴玉霞郁建兴
内容提要建设服务型政府要求强化政府的公共服务能力。公共服务分工是指政府在强
化公共服务职能和财政责任的同时,还要充分发挥市场在配置资源和社会在整合资源方面的
特有作用,发展公共服务规划者和生产者的专业优势。尽管公共服务分工有利于弥补政府直
接生产的局限性,但也不可避免地存在交易成本,需要进行有效的合同治理。对于公共服务分
工而言,选择能够节省交易成本和具备激励机制的制度安排至关重要。公共服务的分工还有
助于防止政府、市场与社会组织之间的相互对抗,重建新的权利和责任体系,有效地促进社会
和谐。
关键词服务型政府公共服务分工合同治理交易成本
作者吴玉霞,浙江大学公共管理学院博士生、宁波工程学院助理研究员;郁建兴,浙江大学
公共管理学院教授。(杭州 310027)
服务型政府是当代中国政府管理体制改革的
目标。服务型政府以满足公民需求为最高目标,
建设服务型政府不仅需要重点履行社会管理和公
共服务职能,更需要创新公共服务体制机制,进行
积极的制度供给。我国已进入一个私人产品相对
丰富和公共产品相对短缺的时代。面对公共服务
的严峻挑战,在公共财力有限的情况下,公共服务
无法由单一的中央政府或地方政府的某一个层级
来解决,无法由一个“全能政府”来独自提供。如
何通过公共服务体制创新来提供优质、高效、方
便、快捷的公共服务,已成为各级政府面临的紧迫
问题。政府不仅要科学地划分不同层级和部门之
间在公共服务职能上的合理分工,更需要充分发
挥政府之外的市场主体和社会主体在公共服务中
特有的专业优势,与市场和社会形成和谐的分工
协作关系。
一、公共服务分工的提出
分工,是指人类社会的生产活动中,工序或者
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功能的划分,指工作的工序或者社会的功能被分
成不同的部分,每一部分由不同的人来完成,这一
概念既包括劳动分工 Diviion f abor),又包括
社会分工。分工并不是经济生活所特有的现象,
政治、行政和司法领域也越来越呈现出分工与专
业化的趋势,相比较起来,对于公共服务领域的分
工和专业化的讨论并不多见。①
公共服务分工的思想来自于区分“公共服务
的供给(roviion)”和“公共服务生产 produc-
ton)”,但是,基于市场的私人物品生产分工和
基于市场、政府、社会、个人之间的公共服务分工
截然不同。出资人与生产者的分离一直以来是产
生私人产品市场分工的前提,而公共服务分工产
生则是出资人和生产者由角色重叠到角色分离而
带来的。传统政府直接生产公共产品方式导致的
角色重叠,被认为是科层制供给低效率的根源。③
当政府将公共产品的生产环节外包时,就出现了
一个革命性的变化———直接出资人与产品生产者
的分离,④也就是所谓的“掌舵”和“划桨”的分离,
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这种角色分离标志着一个公共行政全新时代和全
新范式的到来。
正如经济的发展不能仅靠增加资本就可以获
得,公共服务的繁荣也不能仅靠增加公共财政的
投入就能够实现,公共服务更需要政府、市场、社
会、公民之间广泛而复杂的互动关系。因此,我们
所讨论的公共服务分工,是指在建设服务型政府
的进程中,政府在强化公共服务职能和财政责任
的同时,还要充分发挥市场和社会的特有作用,通
过发展公共服务规划者和生产者的专业优势,降
低交易成本,选择恰当的供给制度来形成政府、市
场和社会之间分工协作的良性循环,从而促成分
工的不断演进和公共服务合作网络的建成。正是
在这些互动关系中达成的分工和协作,才最终形
成了无所不在的公共服务体系。
我们需要区分“公共服务分工”与“公共服务
供给”这两个相近的概念。“公共服务分工”与“公
共服务供给”都强调公共服务的供给和生产,强调
公共服务供给机制的创新和变革。但是“公共服
务供给”侧重于强调公共服务资金支付和服务生
产的过程和机制,其内涵相对单一。而“公共服务
分工”的内涵更加丰富,不仅包含了公共服务的资
金拨付和服务生产,更强调多元主体的参与,强调
多元主体之间边界的划分和角色的确定,强调多
元主体之间的专业化与协作关系。从某种程度上
说,公共服务的供给机制是公共服务分工的表现
形式。
以公共服务本身的复杂性,并不存在无懈可
击的分析方法,公共服务分工是一个需要多学科
理论支持的研究领域,可以在不同的学科层面来
认定其价