文档介绍：从公共财政角度看地方事业单位改革
从公共财政角度看地方事业单位改革
税收调研文章
内容摘要:事业单位改革已经全面启动,但一些核心问题仍众说纷纭。本课题通过大量的调研,把这些难点问题归纳为认识观念转变的困难、人事制度改革的困难、职能体制改革的困难、分配制度改革的困难等等。通过借鉴各地的改革经验,按照政府与市场分工标准、据公共财政原则等,对现行
的事业单位进行了分类和定位,认为事业单位将向政府机构、政府公立机构、非营利机构和企业这四种组织进行转型,通过制度创新,来解决上述这些难点问题,并提出了管理体制创新、产权制度创新、人事制度创新和分配制度创新的具体思路。特别是在人事制度创新和分配制度创新上,提出了可操作性较强的改革方案。
把某种经济组织命名为“事业单位”,把行政单位与事业单位统称为行政事业单位,这是中国的特色,带有浓重的计划经济痕迹。在计划经济条件下,政府承办了所有的社会经济发展事项,所有的投资,都由政府承担,因此,根据投资项目不同,把社会存在的各种组织分为行政单位、事业单位、(国有)企业,也就无可厚非。改革开放后,国有企业从政府的一部车间变成了独立的经济法人,使我国的经济走上了快速稳定发展的道路。随着市场经济体制的不断完善,把原来捆绑在政府怀抱里的事业单位也独立出来,将会使我国的社会走向可持续的繁荣。新世纪初,中央决定开展事业单位改革,正是适应了市场经济发展的要求。
通过对科技系统以及全国部分地区试点情况的总结,中央下发了不少文件,这对于深化事业单位改革,提供了有力的武器。但我国拥有130多万个事业单位,近3000万的从业人员,情况十分复杂,特别是地方的事业单位,更面临着种种困难。本课题试图从公共财政角度,就地方事业单位改革中的一些关键性问题,提出若干建议。
一、事业单位的分类及定位
(一)事业单位的分类
对事业单位有一个明确的定位,是进行事业单位改革的关键。事业单位的改革,从某种意义上讲,是公共财政改革的重要组成部分,因此,必须根据公共财政的原则,对之进行明确分类后,才能根据不同情况,进行明确的定位。本文以市场经济条件下政府与市场的分工为标准,对事业单位作如下划分:
1、提供纯公共产品的事业单位
根据公共产品原理,提供纯公共产品事业单位有如下几大类:
(1)行政执法型事业单位。近几年,国家多次进行了行政机构改革,对行政单位、行政编制进行严格控制。但为了确保社会事业的发展,各地先后建起了一批带有行政职能的事业单位,有些单位则转制为“按公务员管理的事业单位”。这类事业单位,在一些地区,被称为“行政执法型事业单位”,实际上履行着行政单位的职能,因此,它提供的服务属于完全意义上的纯公共产品。
(2)基础教育单位。我国的宪法规定,我国实行九年制义务教育。国家应该向社会提供九年制义务教育这一纯公共产品,并由财政承担其全部费用。因此,因九年制义务教育而建立起来的公立中小学,以及为义务教育培养教师人才的师范学院也属于提供纯公共产品的范围。
(3)基础研究单位。如地方上的一些针对当地重点行业发展而设置的基础性研究机构,这些机构提供的研究成果是为了当地社会的发展、公众的需要,因此其服务也属于纯公共产品。
2、提供准公共产品的事业单位
准公共产品,既可以由政府来提供,也可以通过市场提供。根据我国各地实际,按照准公共产品的公共程度,可以把这一类的事业单位分为如下几种:
(4)公益性事业单位。为满足人民基本生活需要的基础设施中,有的是由行政部门负责进行管理的,如城市公路就由属于行政单位的公用事业局来管理;有的则是由事业单位来进行管理的,如:中心血库、疾病控制中心等基础医疗机构;博物馆、文化馆、图书馆、戏剧院等基础文化设施;环境监测、生态环境治理机构等等。
(5)慈善型事业单位。随着社会的发展,出现了一批以慈善为宗旨的各类机构,包括各种从原来行政单位分离出来的机构,如民政部门、社会保障部门的下属机构;各种公益基金会,如中华慈善总会、中国红十字会、希望工程、教育基金会等;带有宗教色彩、在传教的同时又向教民提供慈善服务的佛教、基督教、伊斯兰教组织等等。
(6)社会中介型事业单位。这类事业单位,一部分是从原来政府部门分离出来,为公众提供公共服务的中介单位,包括向社会提供法律服务的中介机构,政府各部门下属的服务机构,政府职能的衍生产品(如质量检验所、药品检验所等),因市场经济发展而新生的第三产业(如拍卖行、婚姻事务所、产权交易中心等)。
(7)专业人才培养机构。这类事业单位,主要是指从事不属于义务教育的各类教育、培训机构,如高
[1] [2] 中、职业中学、中专、大专、大学、成教学校、专业培训中心等等。
(8)技术服务型事业单位。这类事业单位,主要是指围绕当地经济发展的特点,