文档介绍：所属领域:公共经济学
政府间转移支付与地方财政努力*本文系国家社会科学基金项目(批准号03BJY009)、国家自然科学基金项目(批准号70403004)的阶段性成果。e Martinez-Vazquez和 Roy Bahl两位教授的有益评议,康艺凡、林理升、曾颖敏同学整理了部分数据,特此致谢!文中错误,概由作者负责。
乔宝云a 世界银行;
,b 上海大学政府效率研究中心,201800。
、范剑勇c 上海大学政府效率研究中心,201800,69980428,**********,jyfan0393@。
、王进b 上海大学政府效率研究中心,201800。
[内容摘要] 政府间的转移支付对平抑地区财政收支能力差异通常起着重要作用,而地方财政努力是地区财政收入差异的一个重要原因。本文在财政分权的框架内建立了一个政府间转移支付与地方财政努力的简单模型,并将这一模型应用于1994年实行分税制改革以来的中国财政实践。本文发现,以税收返还和总量转移支付为主要内容的现行转移支付制度对刺激地方财政努力总体上来说并不成功,它抑制了地方财政的努力程度。同时,富裕地区与贫穷地区的地方财政努力行为是有差异的,即富裕地区的财政努力程度低于贫穷地区,它导致地区人均财政收入差距进一步扩大,而财政转移支付效果被弱化。在此基础上,本文提出了转移支付制度改革的总体思路。
关键词: 转移支付地方财政努力
一、引言
政府之间的财政转移支付是财政分权体制的重要组成部分,它在解决外部性、公平的收入分配、维持有效的税收体系等方面发挥着显著作用。从理论上讲,财政分权主要起源于两类思想:一类是基于Tiebout (1956)模型,后被Musgrave (1959)和Oates(1972)所强调的传统思想,它从消费者效率的角度考虑地方政府提供公共产品的有效性,中央政府倾向于提供全国统一的公共产品,而地方政府根据本地居民的偏好提供不同的公共产品组合,由此居民根据自己的偏好来选择不同公共产品的组合和不同的地方政府,并通过人口的迁移达到此目的;另一类则从生产者的角度来考虑提供公共产品的有效性,或者说,对于提供给定的公共产品,地方政府比中央政府更具有信息、管理成本等方面的优势。很明显,财政分权很可能引起甚至扩大各地提供公共产品能力的差异,地方财政收入也不足于维持本地区必须的、足够的公共产品供给。因此,财政分权可能导致地方公共物品的供给不足,而地方公共产品具有强烈的正外部性。另外,横向均等要求中央政府有责任保证居住在任何地区的公民都能享受到基本的公共服务。从这一意义上说,政府间转移支付可以在一定程度上消除财政分权的缺陷。
财政转移支付的方式一般可以分为两大类,一是公式化的转移支付(formula-type grants)
或称条件转移支付(conditional grants),二是总量支付或称非条件转移支付(unconditional grants)。这两种是有差别的,前者的目的往往是内部化一地区对别的地区的外部性影响,如高速公路建设,它往往表现为中央与地方共同出资来完成某一项目或政策目标,形成中央与地方出资的匹配关系,中央政府出资的比例高,往往说明该项目的外溢性更强;后者的目标主要是平衡人均财政收入与支出的差异,表现为中央政府或上级政府总体上通过征收富裕地区的税收向贫困地区转移。从衡目的的总量转移支付发挥了主要作用,如澳大利亚、加拿大、德国等,而美国联邦政府与州政府之间的总量转移支付较少,但在一个州范围内的总量转移支付却经常发生,如在教育领域内的转移支付。
国外已有的关于转移支付与地方财政努力关系的实证研究还远远没有形成一致公认的结论。Inman(1988)发现在条件转移支付中,上级政府的条件转移额的比例往往远远高出其应该的合理程度,这造成了它并没有给地方政府提供足够的刺激而过多依赖于上级政府的转移支付。同时,地方政府的预算支出对转移支付增长和本地区非公共部门收入增长的弹性是不一样的,前者远远高于后者,这就是著名的“飞纸效应”(flypaper effect),表明地方政府对于上级政府转移支付并没有本地税收收入增长带来的预算支出那样珍惜(Oates,1994),即别人的钱花出去不心疼。但是这种“飞纸效应”在Gramlich(1987)那里并没有得到证实,他发现当中央政府的财政转移支付下降,地方政府将增加地方财政努力,以弥补财政支出中的不足部分。而Stine(1994)、Gamkhar and Oates(1996)通过实证为“飞纸效应”提供了证据,认为地方政府不可能通过增加财政努力来填补转移支付缩减部分。
两类财政转移支付方式所产生的影响差异体现在多方面,其中本文所侧重的方面是对地方政府财政努力的影响。一般说来,地方政府财政努力直接