文档介绍：代议制民主的缺陷与人民主权的维护
2009-07-09
何深思 
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,“一切权力属于人民”是这一制度的建制原 则。当然,在大国众民的中国,多数国民并不直接参与国家公共事务的决策和管理,而是通过选举能够代表自己意愿的人大代表,组成国家权力机关——人民代表大会,来间接行使主人翁的权力,这就是代议制民主。 
代议制民主有其独特的优势:由于管理决策国家公共事务的现场只有限量的人大代表参与,因此,可以做到:第一,议事过程相对集中高效,有利于充分讨论、统一意见;第二,有利于及时跟踪处置各种事务,实现决策的及时快捷;第三,有利于降低议事成本,减轻公众税赋。此外,在人大代表的专业素质不断提高的前提下,还可以使管理决策质量达到较高水平。正是因为拥有这些优势,才使得包括我国在内的多数国家普遍选择了代议制民主形式。 
然而,代议制民主也有其致命的弱点,就是代议中委托人权利的流失,这也正是代议制民主的常态性风险。从原 理上讲,当一个人的意愿由另一个人代为表达和行使时,总会出现不同程度的失真和偏差,必须进行制度性补救和修正。不幸的是,在众多委托人的意愿交由一个人代理、且无法完全杜绝代理者失职的现实条件下,委托人权利流失的风险几乎在所难免。这一弱点和风险是代议制民主的硬伤,在没有其他更好替代形式的当下,将这种风险化为最小是各国政体试图解决的共同难题。 
我国是社会主义国家,人民的权利高于一切是我们的制度基础和制宪原 则。代议过程中委托人权利的流失,意味着人民的权利受到损害,这不但有违我们的建制初衷,也是对国家制度的一种否定。党的十七大首次将实现人民民主提升到社会主义的生命的高度,以优越的制度设计确保人民的利益,应该成为人大制度创新的使命和追求。 
从总体思路上讲,抑制代议过程的权利流失,必须从代议权交接的源头抓起。代议过程始于政治权利的委托代理过程,在中国,委托人是广大人民群众,代理人是当选的人大代表。未? 人民正式授权,任何代表均无公权可行。 
政治权利的委托代理是一种影响深远的权利再分配,与一般? 济行为的委托代理活动不可同日而语。这是因为,授权之前人人等量拥有的公民权利,授权之后会向少数当选代表迅速单向地高度集中;与此同时,所有委托人则将在届内失去直接进入制度程序管理国家的权力。授权前后如此巨大悬殊的权利分布反差,关涉到委托代理双方太多切身利益的变化。因此,政治权利的委托代理过程理应慎而又慎、十分严肃。 
从法理上讲,上述巨大的权利分布反差和倾斜,必须给予公平性矫正,否则授权过程很难得到社会的长期认同。于是,启动契约工具,以等量的责任担当返还委托人的权利让渡,成为规范这一权利再分配活动的基本原则,这也正是契约政治的基本要求。契约政治的要求是政治权利让渡行为的普遍法则,它要求权利的获得必须返还相应的代价和责任,要求权利与责任的对流、对等和契约化保证。这一法则提醒我们:授权过程仅仅从理性教育角度强调维护人民主权仍远远不够,明确实质性的契约责任,并将其制度化、法制化,是更深层的社会正义和法理诉求。 
进一步的分析告诉我们:委托人与代理人相比,委托人在授权中极易处于弱势。其表现为两个方面:第一,实现权责对流容易,实现对等却很难。很明显,让渡出的权利往往是具体而实在的,并且蕴含潜在张力;相比之下,责任的定义、责任的数量则很难界定和衡量,甚至还存在巨大变数。这就使委托人在契约责任的获求上处于弱势地位。第二,由于权利授予在先,责任回报在后,权利让渡之后,一时很难确认是否能如约取得责任返还。此时,获权后的代表当然地拥有先得后付的身份优势。如果已权力在握的代表没有足量的担当责任,权责失衡的问题仍难以避免。上述分析再次提醒我们:授权制度和契约政治所重点保护的对象应该是弱势的委托人一方,在我国也就是广大的人民群众。如果再加上国家性质层面的要求,从各个角度,最大限度地全方位保护人民的权利,是如何强调也不为过的。 
可喜的是,在现实的人大活动实践中,实际上也在探索着减少甚至杜绝委托人权利流失的各种做法。比如中共北京市朝阳区委高度重视人大代表工作,于2007年转发了朝阳区人大常委会党组“关于进一步加强人大代表工作的若干意见”,建立了市、区两级人大代表的联系制度,以及人大常委会组***员联系人大代表制度;制定了区人大常委会“四三二一”代表工作机制,提出了区人大代表联系选民的“四个第一时间”的要求,有效整合了各级人大代表和区人大常委会及其工作机构的整体力量,使其在联动的基础上又互相带动,互相监督,互相促进,互相制约,更加充分地调动起所有代理者切实履职的积极性,保障广大委托人的最大权利。当然,在保障委托人权利方面还要进一步完善制度性建设,具体措施可以考虑以下几个方面: 
一、以充分的选择权使委托人的自主授权