文档介绍：◆专栏
农业税取消后乡镇政府财政转移支付过程
———基于江西省C 乡的调查研究
曾明
【摘要】通过对江西省C 乡的实地调研表明,农业税取消后,乡镇政府支
出高度依赖财政转移支付,其中上级财政按公式或政策主动下拨的资金往往不
足以满足政府的正常支出,而且基本都指定了用途。这使得乡政府为了获得财
政自主权和弥补财政缺口,不得不充分利用各种途径和方式来向上级政府申请
资金;这些要来的资金会被通过各种方式变通使用,成为乡里的“预算外”财政。
“村财乡管”的转移支付资金在某种程度上也成了乡政府约束和激励村委会的
一个手段。
【关键词】农业税取消转移支付过程乡镇政府
【中图分类号】D693. 62 【文献标识码】A
一、问题的提出
2006 年,在中国征收了几千年的“皇粮国税”被取消,这对增加
农民收入,维护农村稳定,解决我国“三农”问题具有重要意义。但
取消农业税,直接导致中西部地区的乡镇财政锐减。实际上在税费
曾明,南昌大学公共管理学系,副教授。
本文为2005 年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“公共服务
型政府构建研究”(批准号:05JZD00021);2007 年度中国发展研究基金会资助
研究课题“转移支付对县乡政府财政支出行为影响研究”(2007 基研字第0018
号);国家自然科学基金项目“转型期中国政策议程的触发机制研究”(批准号:
70673042)的阶段性成果;本研究还获香港利希慎基金会资助到香港中文大学
中国研究服务中心查阅资料。
感谢南开大学张光教授的指导、日本爱知文教大学Ka Po Ng 教授、香港
中文大学萧今教授、詹晶教授、段海燕硕士生、香港城市大学林绍亮老师、吴木
銮博士生、深圳市委党校曾宇青教授的有益评论。文责作者自负。
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◆专栏
改革阶段乡镇财政收入就有了大幅下降(李芝兰等,2005:44 - 63),
而取消农业税更是对其赖以维持运转的财政基础的釜底抽薪,因为
它使得依赖于农业税的各种“搭车收费”也都无法进行,进一步加剧
了乡镇财政的困难状况,乡镇运转等经费将主要依靠上级转移支付。
乡镇财政支出的自主权因而将大打折扣,这在某种程度上达到中国
农业税改革的部分目标,即通过减少乡镇的自主权,增加县级政府的
自主权来防止乡镇政府滥用权力,在一定程度上也可以防止乡镇政
府在提供服务时为自身谋利(Zhong,2003:74 - 75),从而彻底转变
乡镇政府职能,缓解农村地区紧张的党群干群关系。然而这种改革
也造成乡镇政府日益成为一个“行政空壳”,乡镇政府日益成为上级
政府的一个执行机构而不是一级政府(Kennedy,2007:46)。而乡镇
财权和事权的自主性的双重缺乏,会降低乡镇政府提供地方性公共
产品的有效性(何菊芳,2005:47 - 50)。类似的情况在1970 年代的
美国农村也曾出现,当时美国的地方政府也都面临着人均公共服务
支出成本上升与税收下降、税基减少的矛盾日益突出的困境
(Eddleman,1974:959 - 963),为避免出现大量的无效率的地区间移
民现象,提供均等化的公共服务、减少失业率成为政府的主要政策选
择(Heady & Whiting,1974:4 - 7)。因此农业税取消后,如何为农村
公共产品供给提供财力保障成为学术界研究的一个重点。
有研究发现,一些地方的乡镇政府会通过创办集体企业获取利
润或是设立些非正规的财政机构以规避财经纪律的约束来增加收
入,用于弥补乡镇财政收支差额甚或用来偿还乡镇债务(Ong,2006:
377 - 400)。有些研究认为应该通过乡镇机构改革防止农民负担反
弹,以维护改革的成果(孙晓燕等,2007:84 - 89;谭融等,2007:22 -
28)。其中也有些对如何完善县乡财政转移支付制度提出了建议
(张光,2006:38 - 41;王姣等,2007:22 - 28)。从政策可行性的角度
来考察,由上级财政对收支差额较大的乡镇给予转移支付以维持农
村基本的公共产品的提供是当前次优的政策选择。事实上从农村税
费改革开始,中央财政的支农支出,包括对农业税费改革的专项支出
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农业税取消后乡镇政府财政转移支付过程◆
都在逐年增长。2007 年中央财政的支农支出就已经达到了4318 亿
元,2008 年的预算为5625 亿元①。这些巨额的转移支付资金的使用
最终都要由基层政府,尤其是乡镇政府来落实。
但几乎很少学者关注到乡镇政府的转移支付过程,即乡镇政府是
如何获得转移支付又是如何使用这些转移支付资金的。对这个问