文档介绍：海关现代化视域中的风险管理发展研究
海关现代化视域中的风险管理发展研究
——兼论海关大监管体系构建中风险管理的路径展望
余大乐
摘要海关现代化战略的制定有着深刻的历史背景和学术背景,两轮现代海关制度建立的改革分别选择了通关作业改革和风险管理作为中心环节,带动了海关管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一轮更新。在大监管体系的建设中,机制优化目标是以更具效率的新制度建立,来适应和促进海关的全面发展,风险管理应由分散型模式转向相对集中型进而最终过渡到集中型模式。
关键词海关现代化大监管体系建设风险管理
一
自上个世纪80年代开始,起源于西方发达国家的海关现代化浪潮兴起并进入探索和发展阶段。以转变海关工作指导思想的思维方式和研究方法为主导的海关改革和发展,成为实现海关现代化的一个重要研究领域,并且迅速影响到中国海关改革的走向,在90年代达到研究的全盛时期。
在世界经济日趋一体化的背景下,中国以建立现代海关制度为目的,实质上就是要改变传统的海关,通过管理思想、管理制度、管理方法和管理手段的现代化,“建立起与加快经济建设和扩大对外开放相适应,与建立社会主义市场经济相配套,与国际通行做法相衔接,方便与严格管理有机结合,有中国特色的海关管理体系”, [1] 全面地、高质量地实现海关的各项职能。海关现代化发展受到中国海关广泛重视,尤其是在高层领导策动下和有志于3>理论研究和政策研究人士的积极参与下,迅速走向理论繁荣,这是中国海关建立现代海关制度第一步发展战略的特定历史背景和学术背景。
中国海关现代化研究的兴盛,在很大程度上是国际国内两股潮流汇合的结果,而理论研究和适当的借鉴始终是海关现代化战略的策动并走向深入的主要驱动力:一是发达国家海关的理念和海关制度的对比研究和借鉴。国门刚刚打开的中国海关,以其垂直性、开放性、技术性等为标志,未受限于当时的意识形态,大胆地把研究的注意力集中到西方发达国家海关,制定研究规划,对国外海关制度进行重点研究,借鉴引入先进的理念和制度。二是新公共管理理论影响下的“客户导向”思想的兴起。[2] 该理论客观上成为海关现代化研究的新范式,它与市场化改革相适应,高扬“制度改革”、“为企业服务”的大旗,把理论与经验的研究结合起来,通过与改革浪潮中的国外先进海关制度的比较来验证中国海关改革的普适性,借以吸收国际海关职能的演变、结构的调整、功能的扩展、业务体系的构建等做法,形成分析对照中国海关运作的框架体系。三是较为宽松的讨论问题环境。在高层的积极倡导下,一批热衷于研究问题的、包括来自下层的有实践经验的研究者,聚集于制定规划的研究中,通关作业改革被确定为新制度建立的中心环节。
改革开放后的中国海关,摒弃了严查严管的传统做法,代之以“促进为主”的做法,同时在执行中其不足也逐渐显现。“客户导向”的理论与实践,一方面,拓宽了中国海关改革的研究领域,也改进了思考问题的角度和方法;另方面,中国海关在是否借鉴“客户导向”的取舍之间举棋不定,既试图完善“促进为主”,又渴望借鉴,以实现了融合二者的整合。[3] 而在国外,“客户导向”迅速取代传统的海关管理而成为发达国家海关的价值取向。“客户导向”并不意味着海关放弃管理,它是建立在风险管理的基础上的,对简化手续、加速通关,便捷贸易发挥了很大的作用,它取代了传统管理的“行政导向”而成为海关管理的主流。对于现代海关来说,贸易便利和贸易安全同样重要,实行风险管理无疑是最佳的选择。风险管理理论拓宽了海关管理的研究领域,改进了海关管理方法,实现了海关职能和业务以及与科技的一体化,便利了贸易,促进了经济发展。
二
及至上个世纪90年代末,中国市场化改革使海关更加处在执法风险和廉政风险的风口浪尖。海关因9898湛江走私案和420厦门远华走私案[4]等而遭受重创,海关现代化第一步发展战略的8大体系建设[5] 未及全部成功,即告消失。但通关作业改革重组了海关业务,形成了统一的通关信息作业管理系统,在执法统一性方面取得有目共睹的成绩,为新的改革战略发动奠定了基础。
海关在经历廉政风暴洗礼后,高层在一系列反思中启动了现代海关制度第二步发展战略。随着海关人员素质和层次的提高,在海关研究和改革中引用其他如公共管理学、法学、政治生态学、博弈理论等新学科、新理论的现象纷纷涌现。在寻找新改革方略的突破口和中心环节时,有人提出应把通关作业改革时曾经提到的行政体制改革作为中心环节,也有一些其他建议,但各种提法都有其长处和局限。其中,风险管理理论相对成为高层所青睐的重要选择,实质上在通关作业改革时风险管理就已经提及和萌芽。
风险管理与通关作业改革一样,带动了海关管理理念、管理模式、管理方法和管理手段的新一轮更新。2003年,在制定新的海关现代化发展战略中,海关总署把风险管理正式确立为第二步发展战略的中