文档介绍：黑龙江大学行政管理学第2章行政学说的历史发展
第二章行政学说的历史发展
第一节西方行政学的创立与发展过程
行政学的产生与发展是一定社会的政治、经济、文化发展的必然结果。行政学说产生与发展不是凭空的,它有着厚重的社会、文化背景。本章从西方行政学说发展与中国古代行政思想挖掘二条线索,以时间为顺序探寻行政学说发展的历史轨迹。本章分六个阶段详尽地描述西方行政学演变的历程,并侧重对这一进程进行了理性的分析。与此同时,也挖掘了中国古代行政思想的精华。需要指出的是,由于篇幅的限制,只能介绍部分代表人物及思想,而且由于社会制度、历史条件、民族文化等因素的影响,所介绍的人物及思想可能具有某种局限性,或存在某种分岐与争论。对于中国古代行政思想的挖掘与阐述也仅仅是一部分,中国古代行政思想6>之浩瀚决不是一章书的内容所能容纳的。
第一节西方行政学的创立与发展过程行政的根源可追溯到人类起源的早期阶段,但是作为一门独立的学科却产生于19世纪末20世纪初的美国。西方行政学自其创立伊始,就被种种理论和实践问题所困扰,并由此形成了自己独特的风格和传统。首先是它的开放性。它大量借鉴相关学科的理论和方法充实自己,并在争论和探索中得到发展。其次是它的应用性。它必须关注政府行政管理的实践及其发展动向。面对复杂多变的行政现象,西方行政学者从不同的层次与角度对其进行观察和分析,提出了不同的观点和主张,形成众多的理论流派。我国行政学界对西方行政学理论及其发展的介绍散见于有关的教材和论著中,对其理论流派和发展阶段的划分也不尽相同。这里将西方行政学的发展分为六个阶段:一是提出和创立时期(1887年——1918年);二是正统时期(1919年——1945年);三是批评与转变时期(1946年——1959年);四是应用和发展时期(60年代);五是挑战与创新时期(70年代);六是总结探索时期(80年代以来)。以下我们按时间的先后顺序分别介绍每一时期主要的理论著作及其观点,展现西方行政理论发展的过程。一、提出与创立时期(1887年——1918年) 19世纪末,西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列,由此而来的社会和政治问题使资本主义社会的基本矛盾激化,资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战。在这种情况下,行政学应运而生。1887年,威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)发表了著名论文《行政学之研究》。大约一个世纪后,美国行政学会议定:该文是将行政管理作为独立的专门研究领域的开端,威尔逊被誉为行政学的奠基人。在《行政学之研究》中,威尔逊主张政治与行政分离,建立一门独立的学科
——行政学。他认为:对政府行政管理的研究非常重要,因为“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多。”行政学研究的目标在于:“第一,政府能够适当和成功地进行什么工作;第二,政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成这些工作。”通过研究,使行政方法从经验走向科学,使政府摆脱浪费,提高效率。他指出政治与行政的区别在于:政治是“重大而带着普遍性事项”方面的国家活动;而行政是“个别和细微事项”方面的国家活动。政治是政治家特殊的活动范围;而行政是技术职员的事情。“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”。因此,威尔逊的结论是:政府的行政工作仅靠没有经过训练的办事天才是不够的,政府需要建立一支训练有素的文官队伍;行政管理应以民主政治的原则为基础,政策的制定应反映多数人的意志;可以找到一种为人们所认同的、具有普遍性的行政规律。弗兰克·J·古德诺(Frank·J·Goodnow)是美,但是他却对行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中,对政治——行政二分法进行了认真的论证。他认为,在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能,即“政治”和“行政”,前者是国家意志的表达职能,后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运动的宗旨是一脉相承的。两分法源起于美国1880年的文官改革运动,这个运动导致了1883年彭德尔顿法的颁布,其实质在于将传统的政党政治和一般政策制定过程相分离。古德诺同时指出,当政治决策和行政的职能在法律上分开时,将会出现一种趋势,“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在法律之外进行”。但是,古德诺认为,“尽管政府的这两种职能的分化非常明显,把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的”,行政不应再只被当做执行机构的一种职能,它的范围和由成文法规定的执行性机构的职能的范围并不完全是一致的。他举例说:“美国最高行政官就经常通过行使其否决权而对政治职能的行使发生重要的影响”,因此,这两种职能的划分不