文档介绍：39 小城镇建设 Planning城镇规划在编制小城镇社会经济规划的调查研究和讨论中,总会遇到这样那样的问题,有认识问题,有理论问题,也有技术问题,并且多数带有普遍性。及时理清一些基本问题并深入研究探讨,无论对澄清认识还是对提高理论和技术水平,从而提高规划编制水平, 都极为重要。下面是本人梳理出的一些主要问题和粗浅认识。一、小城镇规划的必要性国务院有文件明确规定,国家、省市、县市三级社会经济发展规划为强制性编制的规划,小城镇未列其中。因此,目前的镇一级政府并没有被赋予规划权。在现实中,许多小城镇的规划都是由上一级县或市区政府组织或包办编制的。由上一级政府编制的小城镇规划,出发点是全县(市、区)一盘棋,小城镇在棋盘中是作为其中的一粒棋子,其作用和功能定位是强调服从县域发展的全局,因而对镇如何具体展开规划内容,实现社会经济发展目标,只是提出一些原则性的要求,一般没有细化。没有规划权,不等于没有自主编制规划的必要性。尽管在我国的政权结构中镇一级政府是行政权力不完整的政府,但毕竟是最基层的一级政权,它每天都直面百姓,直面社会经济发展和管理中的各种问题和矛盾。来自上级的各项指示要靠这一级政府去贯彻落实;来自城乡居民和各类经营者的需求要靠这一级政府去设法满足。也就是说,不论在对策和学术上怎么讨论,镇区域内的经济发展和社会事业存在一定的独立性,是一客观事实。这种独立性既来自当地自然资源和人力资源的特点,也来自长期以来形成的对镇相对独立治理结构的认同。民情、民俗的特征和传承在镇一级也往往体现得最充分。因此,无论从镇政府行使行政指导管理需要,还是从当地群众的发展意愿表达,编制相对独立的镇社会经济发展规划是存在着客观的需求。二、既有独立性又有服从性的规划省级规划只受国家规划的约束,县级规划要受国家和省市规划的约束,小城镇规划则要受来自上面三级规划的约束,而且是强制性规划。如果这些规划是明确、详细的,那也好办,问题是它们往往是模糊或变化不定的,增加了编制小城镇规划的难度。比如,某镇被上级规划定为生态旅游区,目标是确定的,但究竟划定多大的区域、达到多大的开发强度、控制哪些行为,则没有提出明确要求,完全靠镇政府在上级给出的各种原则指标下去具体规划,围绕这些原则考虑如何开辟当地劳动者就业、提高居民收入的渠道,制定各项引导措施。在有些镇,上级规划倒是十分明确甚至直接控制着工业、旅游等资源的开发,但一些相应的配套设施却没有明确交代。在这些地方要想完整地编制镇域规划也十分困难。国家规划的着眼点是全国,省市、县市(区)规划的着眼点是相应管辖区域,镇规划考虑的也是自己的管辖区域,这一点不会有争议,但仅此一点就造成了几级规划之间巨大的差异。比如县级规划,立足点是如何引导县域经济社会的发展,在县域内如何整合开发资源,实现社会经济效益的最大化,国家及所属省市的规划要求对于县级规划来说,被看作是外部的条件或约束;至于镇村发展,在县域内只是全局中的组成部分。同样,对于小城镇规划来说,虽然要严格把握来自上级的各种规划要求,但必须考虑当地群众的利益,立足当地的资源开发利用,立足镇域内经济社会的全面发展。正因为立足点或主导地位不一样,各级规划体现关于编制小城镇社会经济发展规划的思考袁崇法小城镇建设 40 Planning城镇规划的主体利益关系之间存在着差别甚至矛盾。无论哪级规划都涉及到现实的利益关系,应