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浅议撤乡并镇带来新问题
田水月
自上个世纪末开始，各地县级以上政府为了降低乡镇政府行政开支，减轻乡镇政府财政负担和农民负担，转变乡镇政府职能，开始实施撤乡并镇和精简乡镇机构政策，小乡并入大镇，弱乡并入强镇。进入新世纪后，特别是免除农业税后，全国各地加快了撤乡并镇和精简乡镇机构的改革步伐，同时开始推动撤村并村改革。根据近几年各地撤乡并镇的实践情况显示，撤乡并镇政策取得了一定成果，在一定程度上减少了乡镇政府数量和乡镇机构数量，减轻了乡镇政府冗员现象，降低了乡镇政府的行政开支和财政负担，防止了社会担心的免除农业税后农民负担反弹现象的发生。但是，我们也应该看到在近几年的撤乡并镇过程中也产生了一系列新问题，甚至有些新问题危害非常严重，不仅影响了农村改革的进程和步伐，而且影响了乡镇政府在农村工作中的影响力和决策，影响了农村的开展和稳定。为此，华中科技大学乡村治理研究中心教授贺雪峰认为撤乡并镇是十分错误的决策。〔《贺雪峰：撤乡并镇十分错误》，《南方农村报》2008年7月3日〕
 
一、撤乡并镇带来的新问题不可无视
 
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笔者通过对农村撤乡并镇的调查和了解，当前撤乡并镇主要存在和带来以下问题，而这些问题已经严重影响了撤乡并镇的效果，影响了农村未来的开展和改革，特别是影响了乡镇政府在农村的力量和农村的稳定。
 
一是撤乡并镇，国家行政力量从村庄的撤出，导致农民群众找乡镇政府办事难，影响农民群众与乡镇政府之间的关系。一些偏远乡镇撤并后，一些村庄距离新的乡镇政府路程比拟遥远，农民群众要去乡镇政府办点事比拟麻烦，本钱比拟高，比如农民办理结婚证需要到很远的新组建的乡镇政府办理，加重了农民的负担，也使得农民与乡镇政府之间的交流越来越少，导致乡镇政府在农民心中的地位逐步下降。
 
二是撤乡并镇，乡镇管辖面积扩大和人口增多，使得国家行政力量从偏远村庄撤出，以与乡镇派出所的合并，导致偏远村庄出现行政空心化现象和乡镇管理难度增加，从而让一些家族势力、非法某某势力和黑恶势力迅速乘机填补进来，严重危害了农村稳定和治安。随着乡镇政府和派出所的从偏远村庄的撤离，加上村庄大量强壮年劳动力在外打工，留下386199部队组成的空巢村，一些黑恶势力利用这个机会开始渗透到空心化的村庄，导致近几年来农村治安状况不断恶化，不仅影响了农村社会的稳定，而且不少农民的财产受到严重损失。村民间发生纠纷和冲突，或者村民遇到生产生活困难等问题，在撤乡并镇前，由于乡镇政府距离村庄较近，村民可以通过乡镇政府的合法化的行政途径加以解决，但是在撤乡并镇后，由于乡镇政府距离村庄比拟远，有的一时解决不了，迫使一些村民被迫通过私人途径解决问题，甚至是寻找黑恶势力进展调解，以解决纠纷和冲突。
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三是撤乡并镇，一些承当公共服务职能的事业单位和机构同时跟随乡镇撤并而撤并，影响了农民的生产生活和农村孩子的读书，加重了农民的负担和开支。随着撤乡并镇的开展，一些在原来老乡镇的中国农业银行、邮政储蓄和农村信用合作社的网点开始撤离，集中到新组建的乡镇，甚至一些中小学也开始撤离，导致农民寻求公共服务机构的本钱增加。比如领取种粮补贴，以前可以在离村庄比拟近的乡镇的农村信用合作社领取，现在必须到比拟远的某某镇政府所在地的农村信用合作社领取，本钱比拟高，使得一些农民连续几年都不愿意去信用合作社领取种粮补贴等惠农补贴。再比如学校的撤并，一方面导致一些很小的、独立生活能力还比拟弱的农村孩子被迫去比拟远的乡镇寄宿制学校读书，生活受到影响，甚至出现老人陪孙子读书现象；另一方面导致一些孩子本可以上免费的公办学校，在公办学校撤并后被迫就读于一些路近、但学费比拟昂贵的民办学校。
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四是撤乡并镇，没有从根本上解决冗员现象，没有达到从根本减轻乡镇政府的行政开支和财政负担的目标，有的因为撤乡并镇，引起被裁减工作人员不满，乃至上访。撤乡并镇，一个无法逃避的问题就是裁减乡镇工作人员和安置裁减的乡镇工作人员。首先，裁减什么样的乡镇工作人员比拟困难。当前在乡镇工作的没有行政编制的工作人员，大多数是县级政府领导安排进来的，乡镇领导不敢裁减。如果不裁减无编制的乡镇工作人员，而裁减有编制的乡镇工作人员，一是从道理上讲不过去，二是被裁减的乡镇工作人员承受不了。其次，县乡两级财政困难，支付不了被裁减的乡镇工作人员的安置费。撤乡并镇过程中裁减的乡镇工作人员大多数采取一次性买断模式，安置费不低，县乡两级政府拿不出安置费。结果大多数地区的撤乡并镇过程中裁员出现如下现象：一是有的地方是没有关系的无编制的乡镇工作人员被一次性买断而裁减