文档介绍：从城乡分立到城乡一体化
陈静漪宗晓华摘要:我国义务教育城乡分立的供给机制导致义务教育城乡非均衡发展态势难以逆转。近30年来,农村义务教育供给机制虽然历经从“乡村自给”到“公共财政保障”的转变,但是城乡义务教育差距并未实质性的缩日本的义务教育财政分担结构为例,2008年美国的义务教育财政经费中,%,由州政府(相当于我国的省级政府)%,由联邦政府负担8%;2008年的日本义务教育财政经费中,由中央政府负担12,3%,%,%。然而,在这一阶段我国的县级政府负担义务教育财政经费的70%以上。但是,义务教育属于公共产品,经费的短缺造成质量下降和学生流失,在政府统计数据上也难以反映。“以县为主”之后,虽然拖欠教师工资的事件有效减少,但由于农村学校教育枯燥、质量低下、学杂费负担沉重以及进城务工等机会成本的上升,中小学学生辍学率达历史高位。根据东北师范大学农村教育研究所的一项调研显示,2001年前后,农村初中辍学率居高不下,有的乡镇中学辍学率高达70%以上,对东南、东北、华北、西南六个样本县逐乡镇的调查,有4个县农村初中学生平均辍学率高于20%,%。这与政府统计部门的“普九”数字形成鲜明的对比。
(三)2006年至今“各级政府共担”的农村义务教育供给机制
从1986年实施义务教育以来,农村义务教育就从来没有真正免费过,这与全球义务教育通行的强制和免费主流模式相悖,也与国家支持“三农”发展的战略导向不符。于是,在2005年的年终,中央召开会议商讨取消农村义务教育的学杂费方案。但是,在制定方案的过程中,县级财力薄弱问题成为免费政策实施的最大障碍。为了保证免费政策的实施,中央政府突破对农村义务教育经费采用专项补助的传统,设计了相对复杂的中央、省、县三级政府分担机制,并通过自上而下的行政手段,建立起各级财政向农村义务教育投入的稳定制度。这次改革彻底结束我国农村义务教育“不免费”的历史,真正实现了农村义务教育经费从乡村自给向公共财政保障的转型。农村义务教育保障机制(以下简称“新机制”)的建立有三个方面的积极意义:第一,确认农村义务教育的公共产品地位,减轻农村居民接受义务教育的经济负担,巩固了“普九”成果;第二,改变了农村义务教育始终与农民经济收入和县级实力捆绑在一起的命运,为农村义务教育经费投入增长和教育质量提高提供了条件支持;第三,“明确各级政府责任,加大中央和省级政府投入”的政策设计,强化了高层政府的财政责任,为缩小城乡差距和区域差距,推动义务教育均衡发展提供了制度可能。同时,由于我国的财政收入不断向中央政府和省级政府集中,中央和省级政府在财政投入方面的制度性介入,使得农村义务教育财政经费供给有了制度保障。二、“新机制”后的农村义务教育与城乡差距
2006年农村义务教育实行的“各级政府共担”的经费保障新机制,仍然沿袭了城乡分立的设计思路。尽管“新机制”后农村义务教育经费快速增长,但是城乡义务教育的差距并未有效缩小,在生均教育经费方面的差距甚至有扩大倾向。除此之外,“新机制”的内容主要指向农村义务教育的经费供给,缺少相关的配套措施,难以提升农村义务教育的供给水平。在这种治理框架下,城乡义务教育学龄儿童依然受到不平等的教育待遇,城乡之间学生、教师、教育资源流动还存在大量的体制和制度性障碍。
(一)农村义务教育经费快速增长,但缺乏稳定性
“新机制”以来,政府、学界和社会都对“各级政府共担”的农村义务教育经费保障机制寄予了厚望。从实施成效来看,“新机制”后农村义务教育经费稳步、快速增长。本文整理了1994至2009年农村义务教育的经费数据,根据CPI指数对当年价格进行折算,统一转换为2000年可比价格。从中可以发现:
1 “新机制”后农村义务教育生均经费增长速度加快
与“新机制”实施前农村义务教育生均经费增长速度相比,2006年“新机制”后农村义务教育生均经费增长速度加快(详见图1)。2001年之前,农村义务教育生均经费增长率相对缓慢,其中1996—1998年间还出现了下降。2001年推行“以县为主”管理体制后,当年农村义务教育生均经费增长幅度较大,但是接下来的两年又出现回落。这是因为县级政府还没有承担起农村义务教育的完全职责时,乡镇政府已经退出而造成的,是“乡村自给”到“以县为主”的体制转换问题。2001年至2005年间生均教育经费的增长率比之前一个阶段有所提高,但并不明显。2006年实施“新机制”后,农村义务教育经费进入快速增长轨道。“新机制”实施前的2005年,农村小学生均经费为1471元,2009年增长到3213元,四年间增长了1742元,年均增长率为22%。农村初中生均经费2005年