文档介绍：屡审屡犯 还是屡审屡善
李若山 一、引言
最近,国家审计署公布了17个省区市财政管理情况审计调查结果。审计调查发现,2008年1月至2009年6月,有7个省级和59个省以下地方政府及开发区为吸引投资,自行出台税权力时应该遵循的工作流程与制度。甚至有的上级主管领导还特别强调对人的信任:抱着“疑人不用、用人不疑”的宗旨来管理单位,只要这个人素质好、性格好就可以了,对其不必用所谓繁琐的制度来约束。还有的单位,特别强调管理人员的业务能力,也特别欣赏一些能将单位业务牢牢记在脑中的高管人员。其实,从控制环境来说,这都是一种误区:因为,这种做法导致将本应属于单位的资源与权力,沉淀在个人手上,这不仅使得单位领导的权力缺乏制约与传承。而且过于强调个人而不依赖单位合理流程制约的做法,会随着个人因外部环境的改变而导致心态的变化,最后很可能酿成上述几位分饭人的悲剧。所以,要有良好的单位治理结构,要有很好的分权机制,要有一个良好的文化氛围,要有一个适当有激励机制的人力资源政策。只有具备了这些条件之后,内部控制的其他四个要素才会有发挥的基础。所以,控制环境是内部控制五要素中最重要、也是最基础的要素之一。但同时也是最容易被忽视的要素之一,因为,与其他四个要素相比,它显得更抽象,也是最不容易执行的要素之一。
其次,要防止出现屡审屡犯的第二个关键因素就是:不要以为五部委的指引一发布,单位就能马上建立所谓的内部控制流程。也就是说,我国单位内部控制的建立与完善,到底是单位形式上的外在要求,还是实质上的内部需求。不管哪个都需要有一个推动力。确实,从表面看,随着五部委的制度不断颁布,随着外部监管的不断强化。国内各单位实施内部控制所要求的各种条件与形式都已逐渐成熟。如国资委对一些重要单位外派监事或者外部董事等,如对一些单位除了审计之外,还专门实施了巡视员谈话制度等,这些外在形式上的要求,目前中国大部分单位均已具备。我们有理由相信,就是上述被查出问题的单位也有这些制度与形式。但是,还是出现了金额巨大的违规事件。因此,可以看出,我国许多单位如何仅仅将内部控制看作一种外在强制性要求,不得不按监管部门的要求在形式上表现出来,但至于实际上是否按内部控制的机制发挥作用,就是另外一件事了。过去几十年的单位管理体制,是将单位的资源交到管理层手上,而没有从流程上对单位领导进行必要的控制与制约,久而久之,就形成了一种怪现象,即单位许多制度与流程,已不能保证单位功能的正常发挥,有些流程,已变成某些部门利益的最大化,而有些制度,甚至成为个人的谋利工具。所以,在单位过去的制度与流程背后,形成了一套利益格局。现在,按照五部委的要求,重新建立内部控制体系,表面上是在改变制度与流程,但实际上,是要打破过去几十年形成的利益格局,在现实中,这是最困难的一件事。因为,单位许多领导本身就是传统利益格局的受益者,要他自己主动去打破这样的利益格局,而形成一套有利于单位功能发挥的制度与程序,他都会自觉或不自觉地予以抵触,这也是许多单位明明请人设计了合理的流程与制度,但就是不愿执行而让其束之高阁,其原因就在这里。而打破这一难题的良方就是:进一步强调领导的问责制。单位出了问题,不再仅仅是追究出问题的个人或部门,而是追究该单位最高领导者的管理责任,正是因为他没有建立科学合理的流程与制度,部门或个人才会产