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张张志超
论文文摘要:引引发财政风风险的原因因极为复杂杂,但无论论如何,大大部分财政政风险对(本本质上代表表公众利益益的)政府府继续进行行它的财政政活动设置置了约束条条件,导致致原本希望望用来弥补补“市场失失灵”的有有关财政政政策不能达达到预期目目标。多年年以来,政政府财政活活动的效果果及其风险险研究一直直是宏观经经济学和现现代财政学学中的重要要课题。本本文阐释了了政府财政政活动可能能带来的各各种内生性性风险的本本质、一般般表现形式式和主要特特点。在此此基础上,对对评估财政政风险影响响程度的定定性、定量量方法进行行了初步研研究。论文文认为,就就指导政府府活动而言言,对未来来财政活动动的风险程程度及其变变化进行量量度,普遍遍地怀疑其其有效性是是不对的,但但对其科学学性也不能能估计过高高。
关键词词:经济济风险、风风险财政、政政府支出责责任、财政政赤字
长期期以来人们们对经济生生活中的风风险问题进进行了广泛泛研究。人人们之所以以特别注重重研究经济济过程的变变化与发展展规律,不不仅是为了了给自己有有目的的活活动选择相相对更好的的实现方
式式或路径,而而且更重要要地是为了了在自己的的活动过程程中尽量减减少风险,增增加确定性性,以便节节约活动成成本并提高高其价值。不不过,应该该看到,经经济科学目目前所取得得的成就,远远不足以使使人们认识识全部风险险。正如米米塞斯所云云:“科学学并不给我我们绝对的的、最终的的确定性。它它仅在我们们心智能力力所及范围围内,在现现行科学思思维状态下下给我们某某种保证。科科学体系无无非是对知知识进行的的无穷尽地地累进性搜搜索和获取取。”[[2]因因此,经济济学对风险险问题的研研究不可能能是充分的的,它只能能对人们经经济活动所所采取的各各种方法、所所使用的各各种手段进进行有限的的科学评价价。
经济生生活中的财财政风险
比比较一致的的看法是,风风险意味着着在一系列列不确定性性因素影响响下给人们们有目的的的行动带来来的,与预预期目标相相比较而言言的利益损损失的可能能性[33]。就是是说,只有有在未来过过程中,影影响特定事事物发展的的一切因素素均为确定定情况下,人人们有目的的的活动才才能处于零零风险状态态。但是,现现实生活是是一个充满满不确定性性或未知因因素影响的的随机环境境,所以风风险是客观观存在,通通常人们也也不易就风风险影响与与事物发展展的因果联联系在事前前做出明确确判断。此此外,风险险对人们经经济福利造造成的损失失大小取决决于多种因因素:如作作为行为主主体的人所所处活动环环境的不确确定性程度度,行为主主体对所处处活动环境境之不确定定性的认知知能力,行行为主体对对其活动制制定的预期期目标,行行为主体活活动的频率率与规模,特特定活动对对不确定因因素影响的的敏感性,以以及处理风风险、不确确定因素的的技术性手手段之完备备程度,如如此等等。与与其他经济济活动一样样,财政活活动所涉及及的风险可可以分为两两种情形::一种是在在带有风险险情况下,人人们了解特特定财政活活动的各种种可能结果果。尽管各各种可能结结果在未来来时间上的的分布是随随机的,但但人们却能能计算出不不同结果分分布的概率率。这是典典型意义上上的风险。另另一种是在在带有风险险情况下,人人们无法计计算特定财财政活动的的各种可能能的结果的的概率分布布,即各种种结果的概概率分布具具有相当的的不确定性性;甚至会会出现这样样情况,活活动结果本本身具有不不确定性,只只能通过各各种明确的的假设条件件予以推知知,进而了了解假设条条件改变时时结果会有有多大的程程度改变。于于是,人们们把这种概概率难以确确定的风险称称为“不确确定性”。
目前,理论界对财政风险有不同定义:一种提法是,一般而言,所谓财政风险[4]是指政府不适当的财政活动或财政行为(作为事件)给政府本身,给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种提法是,“财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。”[5]比较两种说法,不难看出,前一种提法是假定特定行为主体(政府、公众等)的特定行动(财政活动)引发了财政风险,那么减少或规避风险的途径主要在于改变行为主体的活动
范围、方式、方法。后一种提法是假定行为主体的活动是合理的,但该活动的最终结果要受各种客观存在的风险和不确定性因素影响,而不受行为主体控制。那么,减少或规避风险的主要途径就是改善环境因素以减轻其对人们行为的不利影响。
鉴于上述两种对财政风险的表述,各有自己的依据。据此,人们通常可以把财政风险划分为两个大类:内生性财政风险和外生性财政风险。我们认为,内生性财政风险具有理论意义上的风险属性,而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。更重要的是,财政过程中人们最有可能有效防范、化解的财政风险也就是内生性风险。只要找到诱发内生性财政风险的比较具体的原因,然后采取有针对性的制度手段、技术手段,特定财政活动受内生性风险影响的程度完全可以降低到最低限度。
外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险,如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险,该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括:(1)政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调,(2)财政立法滞后且有关法规制定不禁合理,(3)财政管理制度与专项管理制度不健全,(4)缺乏必要的公共决策过程,(5)事前、事后财政监督不力,(6)政府官员道德问题和职业技术问题。如前所述,相比之下,内生性风险比较容易化解,而外生性风险更难于控制。
在我国,人们通常倾向于按照具体财政活动类型划分财政风险,这些风险主要包括以下几类并且都属于内生性风险:(1)源于收入方面的财政风险。如中央政府可调控财力不足,主要收入来源不稳定,财政收入占gdp的比重、中央财政收入占国家总财政收入的比重(国际比较)均偏低,预算外资金膨胀、增长过快的势头尚未得到有效控制,税基被侵蚀问题长期得不到解决,等等。(2)源于支出方面的财政风险。如支出体制的惯性及经济运行中产生的新问题使财政支出刚性增长,在民间投资尚未成功的启动情况下,财政投资也仍面临着继续扩张的压力,财政支出结构不甚合理,财政“越位”和“缺位”现象并存,等等。(3)源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资,或资本性投资,这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。(4)源于预算赤字的财政风险。我国的财政赤字存在着长期化、数额大、增长快的问题,尽管我国赤字率[6],与国际安全警戒线标准相比,仍存在一定的扩大空间,但赤
字依存度[7]较高则相应增加了政府财政的脆弱性。(5)源于国债管理的财政风险。虽然从债务负担率指标看,我,但这并不意味着我国债务量偏小,债务发行余地大。由于在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题,导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样,在财政困难未能扭转的情况下,国债规模会像滚雪球一样越滚越大。(6)政府财政的公共风险。由于在我国的经济改革本质上属于政府主导型,这就决定了改革中方方面面的矛盾和问题都会直接、间接地反映到财政上来,都对财政提出了财力上的要求,因而我国财政所承担的风险是全方位的,且呈扩大趋势。(7)政府财政的制度风险。目前我国财政体制改革相对滞后,各级政府财政行为中还有很多盲目的、不规范的行为,比较突出的制度风险主要表现在:财政体制建设不稳定,各级政府财政预算约束软化,政府财政决策机制不科学,财政法规建设滞后,等等。(8)政府财政的系统风险。财政政策系统风险主要是指源于政府原因导致的公众心理预期变化,进而自发地采取“理性”或“非理性”行为给政府财政活动带来的不利影响。(9)官员道德风险与职业能力风险。由于政府的权力实际上是通过政府官员行使的,如果政府官员不能正确地使用权力,就会把国民赋予的用以谋求公共福利的权力改变为官员们谋取私利或集团利益的工具。此外,即使人们相信政府官员的职业道德是可靠的,也没有足够的理由把处理重大社会经济事物的决策权力集中在少数人手中。因为政府官员与普通社会成员一样,不可能保证个人所做出的各种决策总是正确的,而权力则有助于产生实际上是按照个人性格、作风制定的“政府决策”,推行这种决策往往在滥用权力的同时还给经济社会造成效率损失。
上述风险提法不一定准确,但内生性财政风险主要涉及这些方面。对于我国来说,急需规避的风险是前五项,相应的避险工作可以通过发展财政技术手段予以支持;而长期的体制改革则有助于规避后四项风险,这项任务必须依靠科学的制度建设才能完成。
财政风险的基本特点与性质
根据观察和理论研究,我们认为,财政风险具有如下一些基本性质:
第一,任何财政风险,只要发生,国民都要承担程度不等的福利损失。这意味着国民在消费政府提供的公共产品和公共劳务并获得正效用的同时,也要消费可能伴随而来的副产品——财政风险——所带来的负效用。作为一种规则,要求消费的公共产品与劳务越多,可能承担的因财政风险带来的负效用越多。20世纪60年代,美国经济学家阿罗与林得提出过“阿罗-林得定理”,该定理论证,公共工程项目,作为政府典型的财政活动之一,涉及的有关人数越多,个人承担的风险损失就越小,以至微不足道。但是,该“定理”引起了许多质疑:(1)即使把“定理”中的风险局限为财务风险,除非一国的人口是无限的,否则每个人承担的公共工程项目的财务风险也不会为零。因此,这种风险也不能忽略。[8](2)某些政府财政活动带来的局部外在性,作为财政风险,实际上无法被全体国民分担。[9](3)特别是当财政风险以某种“公害”形式出现,并且在全体国民不得不消费这种“公害”情况下,财政风险,就具有了与普通公共物品一样的性质——非竞争性消费,非排他性消费。换言之,财政风险最终成为国民福利的减项。
第二,财政风险具有公共福利再分配效应。对政府官员来说,财政风险,即使发生也不会他们带来真正的福利损失,至多不过对他们形成进一步活动的外部约束。更严重的情况是,在某些条件下,政府不适当的财政活动导致的财政风险,不仅把本应大多数国民享有的公共福利转移给包括政府官员在内的少数利益集团,而且还把财政风险造成的福利损失转移给大多数国民承担。[10]
第三,财政风险在经济生活属于客观存在,但并非不可克服。与私人在其各自的经济活动中常常面临的各种风险一样,政府与国民面临的财政风险本质上也是客观存在,这主要源于经济生活里大量不确定因素的作用。不过,财政风险属于可能性范畴,这类风险不是必然要发生的;相反,理论上讲,如果事先采取了有效措施所有风险都可以防范,或者予以规避。但是如果政府在财政活动过程中表现出较大的随意性且长期置风险于不顾,那么财政风险就会真地发生并给政府、国民和社会带来灾难。
当然,政府在其财政活动中往往忽视财政风险带来的可能影响,这倒不是政府有意识这样做,而是财政风险的一个重要表现形式特点造成的,即财政风险的隐蔽性。隐蔽性造成大多数财政风险难以被及时觉察、被及时发现,往往只能依靠理论和经验进行事前分析,藉以选择有关风险防范手段。不过,如果理论分析表明发生财政风险的可能性极小,而过去的经验又无法借鉴,国民与政府官员就常会忽视财政风险问题。财政风险的另一个重要表现形式特点是它的长期性。所谓长期性包括两种含义:一是指各种财政风险从形成到发展,直至发生都有一个长期过程,因此对政府官员短期行为不会造成实质性约束;二是指财政风险给经济生活带来的负面影响也长期的,难以短期克服。间接性也是财政风险的一个重要表现形式特点,即有关财政风险不断加大的征兆并不直接表现在政府财政领域,而是通过各种方式反映在其他经济领域。财政风险在表现形式上还有一个混合性特点,即财政风险往往与其他各种经济风险交织在一起,不仅辨认难,而且防范、治理也难。
内生性财政风险主要源于政府方面,如果政府在财政过程中推行了不恰当的财政活动就必然会给国民经济及社会秩序带来现实的或潜在危害。按照公共选择理论的观点,所有财政风险的产生至少与三个方面原因中的一种或多种有关:(1)与发挥各自职能的特定财政工具的基本性质有关;(2)与政府官员驾御这些财政工具的能力,包括协调财政政策目标的能力以及优化财政政策与其他宏观经济政策关系的能力有关;(3)可能最重要是,与国家预算程序、预算体制、预算管理原则等制度因素有关。该理论认为,现代社会面临的挑战不是来自于市场制度方面,而是来自于政治制度方面。就内生性财政风险的诱发原因看,人们会很自然地归纳出财政风险的本质,即财政风险本质上是社会、政治、经济诸矛盾在政府财政上的集中反映。
财政风险的定性分析
最简单的对经济活动风险进行定性分析方法,就是所谓的专家制度。比较典型的专家制度较早地产生于商业银行对潜在借款人进行信用风险的评估活动。商业银行在决定是否提供贷款时,往往要求那些经验丰富的信贷官员,对贷款申请单位的资信、偿还能力等进行评估,藉此确定每笔贷款的风险暴露程度。根据专家所做的风险评估,商业银行主管最后决定贷款对象、贷款规模以及贷款条件等。就商业银行活动来说,信贷风险与用款单位的管理水平(包括管理者的道德品位)、经济效率和基本避险手段(最低数量的担保品)呈负相关关系。据此,人们设计了能够体现上述基本关系的商业银行专家制度的评估指标。这种评估指标可以有多种类型,较常使用的有“5c”,即品
性(character)、资力(capacity)、资本(capital)、担保(collateral)以及条件(condition)。
这一评估指标虽然简单,但内涵丰富。它在诸多影响商业银行贷款潜在风险的因素中,挑选关键的代表性变量,再根据这些变量的性质,来大体反映每笔贷款的风险程度。上述评估指标还体现了专家制度对风险管理的一般原则:控制好关键因素(或敏感因素)是有效控制系统风险的基础,而在所有关键因素(或敏感因素)中,从事有关经济活动的直接当事人的人品与能力又是最重要的因素。
鉴于用于信贷风险评估的专家制度所具有的科学性、实用性,以及简单易行等特点,在财政风险分析、评估活动中引进这一方法是可行的。基本理由如下所述:第一,公共选择理论精辟地阐述了政治市场与经济市场的相似性与差异性,公共财政理论也明确阐释了政府组织与企业组织的相似性与差异性,这些理论为确定政府与市场一般关系的性质,确定政府行为与制度性约束一般关系的性质做出了积极贡献,并成为对政府行为进行定性分析的基础。
第二,所有财政风险都具有潜在性、隐蔽性、长期性、间接性、混合性等特点,某一财政活动的实际风险程度往往取决于众多因素的影响。因此,一般情况下人们只能根据有限的理论与不断积累的实践经验,找出关键因素(或敏感因素)并建立科学的评估指标体系。所不同的是,由于不同财政活动具有不同性质,就要按照财政风险分类办法分别建立相应的评估指标体。另外,鉴于各类财政活动涉及款项规模每每相当巨大,就其风险程度而言,进行大致地估算就可以起到警示效果。
第三,在评估财政风险时,关注政府官员的素质和政府机构性质具有无可低估的重要意义,这点与信用风险评估在性质上是一样的。由善意、无私、且具有崇高职业道德的公仆式的公职人员组成的政府本身就是最大限度减少、避免内生性财政风险的基本保证。所以,在研究任何类型财政风险时,脱离对现行政府组织机构特点的分析,脱离对政府官员一般素质的分析,脱离对现行财政制度基本性质的分析,就无法阐明特定财政活动的潜在风险程度。
第四,公共财政的本质特征就是把政府主持的财政活动纳入公共选择过程,政府各项财政活动不仅要大体反映国民的便好,而且活动过程本身也要置于国民(作为纳税人)广泛监督之下。这便为建立旨在量度财政风险的专家制度创造了基础条件。如果重要财政活动、政策决策能够经常地得到对纳税人负责,对立法机构负责的政府机构以外的专家的评估,自然有助于促进政府财政活动有效性之提高,并相应降低其风险。
第五,不断加强的政府会计责任和日趋完善的政府会计制度,为量度财政风险的专家制度提供了高质量的经济信息来源和充分的信息数据。专家借助专门的信息加工、处理、分析技术,在一定程度上可以改善风险评估的质量。
尽管在财政风险量度方面引进专家制度是可行的,也是必要的,但是考虑到这种量度风险方法用于财政风险评估时可能产生的局限性,建立和运用专家制度还须注意以下问题。第一,进行财政风险分析、量度时,专家制度强调历史经验的意义是必要的,但过分强调以往经验则会误导风险评估者把一般性经验当作一般性经济关系、经济联系看待,使以后连续的财政活动可能产生的风险或被高估或被低估,而与实际风险程度发生更大的误差。
第二,虽然政府官员在其财政活动中,特别是在制定重大财政政策时注重历史的经验和教训,但是,作为一种政治哲学,在治国方面,“超越常识、打破常规”的决策有时可以获得意想不到的成功(尽管有些成功是暂时的)。由此导致评估者难以在政府财政活动与财政效果之间建立一种比较明确的联系。同样道理,评估者也难于在政府财政活动与财政风险之间建立比较稳定的关系。
第三,一般情况下,政府主持的财政活动或推行的财政政策能否取得预期效果,在很大程度上取决于国民对这些活动、政策的反应。鉴于特定财政活动、财政政策不可能给不同社会阶层的国民带来相等的福利效应,各阶层国民对此可能做出的反应,以及随后对各自经济预期所做的调整,实际上有很大差异。因此,无论建立怎样的量度财政风险程度的指标体系,这个问题必须予以考虑并加以妥善处理。否则,财政风险程度评估结果的客观性就要大打折扣。
财政风险的定量分析
随着经济科学的进步,随着经济学研究手段与工具的创新,人们逐步发展一些量化财政风险的方法。例如,世界银行专家把经济生活中政府必须承担的经济责任归结为四种支出责任(债务):(1)由特定法律或合同规定的“直接显性支出责任(债务)”,主要包括国内外借款、预算规定的支出、具有法律约束的长期预算支出。(2)由政府公共政策衍生定的,而非特定法律或合同规定的支出责任,即“直接隐性支出责任(债务)”,主要包括政府政策可能带来的衍生的支出要求。(3)因与政府行为有关的特定事件发生所导致政府无法推却的支出责任,即“或有显性支出责任(债务)”,这种债务主要发生在,如上级政府为下级政府、国有单位、私人组织提供的借款担保,以及政府基金投资失误情况下。(4)特殊时期发生的,政府必须承担否则社会经济体系无法继续稳定运行的支出责任,即“或有隐性支出责任(债务)”,这种债务一般发生在,如国有企业破产衡,以及地方政府到期无法偿付地方公债等情况下。由于这四类债务含盖了政府现在和未来时期应该承担的支出责任,与政府支持这些支出责任的政府财力——一般为现行税法决定下的当前税收汲取能力加上和筹集公债的能力——相比,其可能出现的入不敷出部分就代表着政府财政的赤字规模或国债规模。
根据测定的赤字规模和国债规模,可以计算出财政赤字率、赤字依存度、国家债务负担率、国家债务依存度、外债偿还率、外债负担率,以及外债借入率等[11]具体指标。将这些具体指标值与理论上的安全值相比,就大体可以说明目前政府财政所面临的风险程度。
不难看出,使用这种量度政府财政风险的办法取得的量度结果,其客观性和准确度取决于对直接显性债务,直接隐性债务,或有显性债务,或有隐性债务以及政府税收汲取能力的量度方法的科学性和准确程度。实际上,对上述各类债务的量度,就是按照某种经验、方法、技术,计量决定各类债务规模和变化趋势的,各种可辨认的财政风险的影响程度。在此基础上,将各类债务的实际计算数值与理论上的无风险的安全数值进行比较,就能够较为准确地对特定时期内的政府财政风险作出基本性判断。具体来说,基本步骤是:(1)分析政府财政活动产生的各类内生性风险与政府各类债务之间的关系性质。(2)测算各种风险将导致的相应债务类型的变化,是量化财政风险最重要环节。一般要采取包括专家制度、评分模型、经济风险量化模型在内的多样化的分析方法,并且要做到定性分析与定量分析的有机结合[12]。(3)测算各类政府债务的总和规模并与其潜在的税收汲取能力进行比较,得出政府财政活动导致的财政赤字规模,或债务规模。(4)利用概率统计原理,分
析特定财政赤字规模,或债务规模发生的概率分布情况,并计算期望值。(5)结合前面提到的各种债务指标,综合阐述政府财政活动可能面临的风险程度。
政府财政活动产生的各类内生性风险与政府各类支出责任(债务)之间的关系性质,可以简要地表述如下:(1)源于收入方面的财政风险主要波及政府税收汲取能力,后者决定着政府实际财政收入的规模及其变化趋势,进而决定了政府债务指标的变动方向。(2)源于支出方面的财政风险和源于公共投资的财政风险,主要影响政府的直接显性债务,特别是在这些开支规模失控,或者支出结构不合理的情况下,政府的直接显性债务规模将急剧上升。(3)源于公共投资以及其他政府基金(如社会保障基金)投资的财政风险,如果其投资效率较低,投资失败、追加投资超出预算、公共设施维持开支不断增长等等情况发生,必然会增加政府的直接隐性债务的规模。(4)政府财政的制度风险、系统风险,部分地影响政府的或有显性债务,部分地影响政府的或有隐性债务,取决于可能发生这类风险的具体财政活动。(5)政府财政的公共风险、政府财政的官员道德风险与职业能力风险,会普遍影响到政府的或有隐性债务,如对国有企业、国有银行的呆帐的接管。(6)政府预算赤字和国债管理方面的财政风险,集中反映在对政府直接显性债务的管理问题上,如果管理效率不高,或者管理成本极高,无疑会增加政府债务的总体规模。
应该指出的是,在计算政府支持上述四种支出责任的政府财力时,是否应该考虑政府控制的国有资产的变现能力。特别是对于我国国情来说,如果考虑到这种特殊能力,我国政府财政活动的财政风险实际上是非常低的。不过,考虑到国有资产的变现能力而低估财政风险,不仅无助于约束、规范政府的财政行以降低财政风险,而且不利于加强政府内部的,以及源于国民的属于外部的风险控制活动。当然,利用上述方法量化财政风险,也可能会出现高估风险程度的情况,它可能会诱导政府转而急于采取比较保守的政策调整,进而给社会经济活动带来额外的波动。[13]总而言之,就指导政府活动而言,对未来财政活动的风险程度及其变化进行量度,普遍地怀疑其有效性是不对的,但对其科学性也不能估计过高。因为在不同的假设条件下,人们会选择不同的经济信息作为自己研究工作的投入,就会产生实际上是不同的研究结果。另外,如同任何一个经济模型的产出一样,财政风险的研究过程的产出,在其作为有使用价值的政策指导之前,还必须经过政府决策官员者进行的必要的判断性调整过程才行,而判断性