文档介绍：审计研究简报
第9期
(总第170期)
审计署审计科研所 2008年7月8日
效益审计展评项目的分析与评价
为推动效益审计的深入发展,审计署连续两年组织开展了效益审计项目展评活动。
从去年的效益审计展评项目看,有不少项目并不是一开始就是有意识地按照效益审计的思路进行的,常常只是财务收支审计过程中的效益延伸,或者是在事后取得成果后才开始按照效益审计的要求进行总结。这样的效益审计不可避免地带有一定的盲目性。今年则明显不同,从各单位参与展评的效益审计项目来看,效益审计的“项目”意识明显增强,立项思路清晰。被审计项目本身的特点和特殊效益性得到了充分关注。这次展评的项目,绝大多数都是由特派办和派出局实施的子项目。这些子项目由于立项调查充分,对被审计项目本身的宏观效益性理解深刻,子项目本身的效益审计成果
比较突出。
综合研究此次展评的效益审计项目,有如下几个特点。
一、效益审计总体思路比较清晰
效益审计的总体思路是否明确、清晰,是效益审计项目成败、好坏的前提性重要环节。这次展评项目大多数都在这方面有了重大进步,特别是获奖项目的表现更为突出。
首先,立项分析深刻而具体。很多项目的立项分析不再是大而空的形式语言,而是科学的客观反映。它不仅体现了审计组对被审计对象的深刻认知度,还表现出科学的效益审计意识。外资司组织实施的50个外国政府贷款项目,广及环保、农业、基础设施建设等七大领域,覆盖全国24个省市。他们的立项理由表达得比较清晰,主要有三点:一是外国政府贷款是我国利用外资的主要形式之一,贷款目标的实现程度属于政府关注的重要问题。二是在以前年度的审计或审计调查中已经掌握了一些重要问题的线索,审计成果容易产生较大反响。三是2006年世亚行贷款项目的效益专项审计调查已经取得了重要经验,确定审计评价标准的难度较小。这里已经充分考虑了搞好效益审计项目的基本要件。昆明办实施的昆明市掌鸠河引水供水工程项目,是50个外国政府贷款项目的子项目。这个子项目的立项分析也比较到位。这个子项目的立项分析,一是找准外资司关于主项目的工作方案与子项目的结合点,体现总体把握;二是明确子项目对昆明市的重大公益性意义,确定效益方向;三是已经掌握了子项目投资大、超概算严重的
突出问题;四是该工程刚刚竣工一个多月,审计的有利条件较多。
其次,“效益”立意比较高。很多项目已经不再局限于投入产出效益,而是更多地关注项目的宏观效益性。京津冀办实施的宁夏义务教育项目,跳出了常规的资金对象,直接围绕政策开展专项审计调查,并把着重点放在了人民群众的政策受惠情况和学生的安全情况上。重庆办实施的国家开发行重庆分行项目,是对政策性银行首次进行的效益审计。在认清政策性银行具有财政与金融双重职能特征和开发行的阶段性特点的基础上,他们确定了效益审计的主题是两个,即紧扣国家宏观调控政策,检查其履行政策性银行职能的情况;紧扣中长期信贷风险和地方政府偿债能力,揭示金融风险与财政风险之间相互转化的情况。
再次,效益审计与财政财务收支审计的结合因“项”制宜。我国现阶段效益审计最突出的特点和最基本的形式,就是效益审计与财政财务收支审计的紧密结合。很多项目都把效益审计目标与真实合规性目标相结合,大案要案的查处效果非常显著。南京办福建省救灾资金项目,在效益审计与财政财务收支审计结合方面有独到的见解。
他们认为,一是财政资金审计与效益审计有天然的联系。财政资金与企业资金不同,它更多地要求发挥社会效益。因此,救灾资金的使用目标就是衡量救灾资金效益的主要指标。二是查处挤占挪用和损失浪费问题也可以为财政收支审计与效益审计的共同的具体审计目标。救灾资金的使用目标可以细化为两个具体的效益审计目标:一是救灾资金是否用到了原定用途,二是救灾目标的完成是否合理有效地利用了资金。这样,救灾资金财政收支真实合规性的检查目标与救灾资金效益的评价目标就实现了统一。我国效益审计还有一种形式,就是财政财务收支审计项目与效益审计再立项项目的结合。以前,像这种类型的项目通常都是按照延伸审计的思路进行的,效益审计思路并不突出。这次有了很大改观。长春办实施的曹妃甸开发区迁曹铁路项目,针对主体工程已经竣工一年多,但铁路始终未通车,严重影响项目整体效益的突出问题,适时地开展专项效益审计调查,在明确的效益审计思路指导下实施效益审计,效益审计思路贯穿了项目的全过程。
二、效益审计评价体系较为严密
这次展评项目普遍重视了效益审计评价体系的构建,不少项目的效益审计评价体系,都有一个基于一定效益审计理论观点的比较严密的逻辑思路与逻辑框架。
(一)多目标评价体系
多目标评价体系一般出现于三种项目中,它或者是统一组织项目,或者是复杂的大型项目,或者是复杂的一般项目。但无论哪种项目,多目标效益审计项目通常取决于两个因素,一是项目本身的不可拆