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20*,*市审计局为推进全市效益审计工作,开创*审计工作新局面,提出了“3+1”审计模式,即投资审计、预算执行审计、经济责任审计+效益审计管理模式。局党组要求全市审计机关积极投入精力,努力探索,勇于实践,逐步扩大效益审计工作面。两年来,我们筛选公益性投资建设项目,经过积极有益的探索,效益审计有了突破性进展,取得了一定的经验。本文以XX县区退牧还草工程审计案例为基础,就如何开展效益审计作一个初步探讨。ﻭ 一、合理选项,搞好调查,扎实做好审前准备 ﻭ ㈠合理筛选审计项目。开展效益审计,是一项新的工作,要做好试点审计,使效益审计有一个实质性突破,必须选好审计项目。我们在选择效益审计试点项目时,考虑了以下几个因素:一是重要性,就是选择市域内近期投资额较大的项目,该投资项目能对一定区域内的生产、生活方式或经济结构有较大影响力;二是时效性,选择目前正在实施的生产性项目,通过审计,及时发现项目管理和运行中存在的问题,能够为该项目管理、运行提出用得上的有现实意义的审计意见或建议;三是可操作性,就是在审计中实施绩效评价时,该项目有经济或专业方面的可量化的指标,能够实施定量和定性分析,项目有可评价性;四是工作量适度性,就是在选择审计对象上不能盲目贪大,坚持以试点为目的,,选择工程建设内容相对单一、审计工作量不大的项目,便于实施阶段能高效运行。综合以上几个因素,我们对全市基本建设项目进行了对号筛选,确定天祝县退牧还草工程作为投资效益审计的第一个试点项目,将其列入*㈡、认真做好审前调查,编制具有指导性的审计实施方案。
⒈全方位了解项目背景。XX县区是XX省十大牧业县之一,草原畜牧业是全县经济支柱产业。全县总土地面积1072。39万亩,有天然草原及灌丛放牧林地758。4万亩,其中:天然草原面积587。1万亩,灌丛放牧林地171。3万亩。境内草原广阔,天然草原是县内面积最大的地貌类型,%。天然草原类型多样,牧草种类繁多,有草原草场、山地草甸草场、灌丛草甸草场、疏林草甸草场、高寒草甸草场五种类型,主要牧草有49科158属276种。天然草原不仅是牧民赖以生存和发展的最基本的生产资料,而且是祁连山主要的水源涵养区,是保持水土、,人口数量急剧增长,牲畜数量增加,草原超载过牧,滥垦乱挖,破坏严重,建设和保护手段落后,导致草原大面积严重退化,鼠虫害泛滥,%以上出现了不同程度的退化,其中严重退化面积已达202万亩,%,与二十世纪五十年代相比,%,%,高度下降41。7%,,畜均草原占有量由33。75亩下降为9亩,而且退化面积仍在逐年扩大,,优良牧草及可食牧草比重下降,毒杂草比重上升,植被稀疏,群落结构简化。草原退化,生境恶化,草原生产能力低下,已经严重制约天祝县草原畜牧业经济的可持续发展.
针对草原退化现状,天祝县委、县政府高度重视草原的保护和建设工作,把草原生态环境建设列入重要议事日程,制订了草原生态建设中长期规划,加大投资力度,积极争取项目,依托项目建设,加强草原保护和生态建设,以草原围栏建设为重点,采取补播改良、治虫灭鼠、人工草地建设等综合治理措施,加强草原改良,恢复草原植被,遏制草原退化趋势.
⒉,、农业部批准立项建设的基础设施建设项目。项目的最高目标是通过实行草原围栏落实休牧、禁牧政策,改善牧区生态环境、实现草原资源永续利用,促进农牧民收入增加和生产生活方式的转变。天祝县退牧还草工程实行分年度审批,,天祝县已获国家发改委、:天然草场退牧3*万亩,其中禁牧50万亩,休牧255万亩;,其中,中央投资6*8万元,,2004年度、20*年度及20*度第一批工程建设内容已实施完毕,并经省级验收;20*第二批及2007年度工程任务正在实施中,预计2008年底全面完成.
ﻭ ⒊了解项目管理和制度建设以及运行情况。
通过与天祝县畜牧局有关人员座谈、询问,查阅项目管理资料,,天祝县制订了《XX县区退牧还草工程管理办法》、《XX县区草畜平衡管理办法(试行)》、《XX县区草原承包经营权流转办法(试行)》、《XX县区禁牧休牧管理办法(试行)》等几个制度,规范项目实施和后续管理。在退牧还草项目实施中,天祝县依托县草原站,结合草原生态的科技研究,还开展项目技术支撑,对草原进行动态监测。该项目工程围栏建设材料的采购及工程现场监理,由省退牧办统一进行招投标管理,, ⒋收集项目管理资料,学****草业知识,初步拟定综合评价指标。ﻭ通过查阅项目资料,我们知道,该项目建设的目标包括两个层次,一是建成草原围栏,形成生产性基础设施;二是对围栏区草原实行定期禁牧和休牧措施,使项目区草原牧草休养生息,植物种数增加,产草量提高,,我们专门学****了有关草业方面的基础知识,还收集了近年天祝县草原站及其与甘农大联合实施的草原科研论文,反复学****为做好退牧还草项目专业评价打好理论基础。通过学****我们拟定了可供选择的若干个评价指标,以便在审计实施中选择评价。初步拟定的综合评价指标主要是:草原围栏率、草原植被盖度、草群高度、产草量、植物种数、资金节约度、温棚建设量等。同时,还了解一些有关草原监测的规范及手段。 ﻭ ⒌查阅已完工项目的竣工决算资料和审计情况。
在审前调查中,我们了解到,天祝县共批准实施退牧还草五个工程,其中前三项工程已竣工并经省级验收,天祝县审计局已对其进行了竣工决算审计,为此,我们收集竣工决算报告和审计报告等资料,了解了已竣工工程的决算等情况。
⒍制订审计方案。在上述审前调查了解到的情况的基础上,我们制订了操作性较强的审计实施方案。方案简要内容如下:ﻭ 审计目标。资金收支真实性、合法性确认; 。;资金到位及管理情况;各项投资的真实性及支出的合法性;已完工程决算的真实性等;工程管理及效率;已完工年度项目的投资效果,。ﻭ 现场审计主要步骤:该项目的现场审计,:ﻭ ,,要充分利用天祝县审计局年度项目竣工决算审计报告。 ﻭ 二是审阅项目实施方案和作业设计方案,首先确认建设任务和项目实施区,之后确定样点进行实地观察,抽样核对围栏建设面积和材料使用量,与乡、村、牧民核实工程量,确认投资完成量、额的真实性。ﻭ 三是进行效益分析。首先对整个项目的建设效率进行分析;其次是选择二个项目乡镇或实施点,进行纵向和横向比较,分析工程实施后项目区草原生态的变化。同时,查阅和收集草原监理方面的专业资料,利用草原站监测资料和畜牧专家的专业调查及研究成果,征询畜牧专家的意见,采用草原监理方面的指标,对项目的建设的效果和效益进行量化评价,与畜牧局、草原站及有关实施单位核对并确认审核结果。第三,对投资的节资性进行适当分析等等。第四,在分析的基础上进行综合评价.
ﻭ二、围绕方案,创新方法,认真实施现场审计。ﻭ ㈠审查财务账目,,首先,审查退牧还草专项财务账目,核实项目资金到位情况;第二,检查项目办对资金的管理情况,审查内容包括资金管理制度、不相容职务设立和牵制制度设计、项目办支付资金流程等;第三,对财政局专项资金拨款程序、县发改委对项目结算的审核等关键点的控制进行审查;第四, ㈡对围栏材料采购成本进行分析,评价项目节资性。一是通过对项目资金管理的审查,从财务上取得材料采购价、运费结算的基本数据证据;二是从项目资料库取得供应商基本资料、中标书、供应合同、运输合同等证据;三是把审资金与审项目结合进来,⒈分析结论之一:招标制度安排不合理。该项目材料采购,由XX省退牧还草领导小组办公室统一安排招投标。省退牧办对围栏建设所用材料,包括立柱、网片、刺丝及其他配件等材料,实行一个标段捆帮招标。在制度安排上,采取对全省退牧还草工程围栏材料,通过拆分运输费用后,以同一价格中标。如金属围栏材料2004年工程中标价为2。515元,20*年和20*,20*第二批和2007年中标价为3。22元。审计认为,将围栏材料中的金属制品与水泥立柱捆帮招标,这种制度安排不科学、不合理。同时又将运输费用从标的中拆分,,我们以松山镇项目区20*年和20*第一批工程的金属围栏材料为例进行了分析。结果是供货成本差异较大:,,酒泉cx公司实际供货价格为2。80元/米。如果由天祝富强围栏公司供货,金属围栏价格可控制在2。66元以内。 ﻭ ⒉。ﻭ 天祝县退牧还草工程,省退牧办安排的材料供货商都是非*市(中标单位分别是XX县区yg公司、兰州hfs生态科技公司、XX县区cx实业公司)的经销商或生产商。但审计调查中发现,,祁连、旦马、毛藏等乡围栏用水泥立柱由凉州区一家水泥制品生产企业提供;抓喜秀龙乡、松山镇、安远镇等乡镇围栏水泥立柱由天祝县xx制品公司(以下称天祝制品公司)提供。审计组对天祝制品公司供货情况进行了现场调查,经调查证实,天祝制品公司向上述几家中标企业供应的水泥立柱(规格为120×120×1900mm)价格与中标价格差价较大(除2004年度外)。经测算,仅天祝制品公司供应的水泥立柱,%.按此差异计算,该项目所用水泥立柱如由本地水泥制品厂供应,围栏所需的水泥立柱可减少资金支出117。66万元。水泥立柱价格差异分析如下表:
ﻭ ⒊分析结论之三。。 ﻭ 审计发现,天祝县退牧还草工程用金属围栏材料,在省退牧办组织的招投标中,酒泉、张掖及兰州供应商同价中标(全省所有公司供货价格统一),但生产地至天祝县华藏寺的长途运费由天祝县项目办支付,这样实际上造成天祝县项目材料采购成本不一,各供应商供应的材料价格执行结果不同,,在已竣工验收的前三批(2004年至20*)项目中,,占项目中中央投资4445万元的2。68%.据调查,天祝县域内金属围栏生产厂家,完全可以满足该项目所需围栏材料的供应,其中一家生产企业向该项目甘南州供应围栏材料,供应价格与上述公司价格一致。如果该项目在材料供应的制度安排上由天祝县供应商供应围栏网片等金属材料,则可减少上述运费支付,。 ﻭ ⒋分析结论之四。。
ﻭ 审计中还发现,项目供货商兰州hfs生态科技公司、甘肃wt公司(20*、20*项目材料供应商)提供材料运输的起点主要是XX县区和XX市,与其公司注册地址不符,运输里程差距较大。审计认为,按项目合同约定,天祝县退牧还草项目中只能支付中标企业所在地至项目实施所在乡镇的长途运输费用,不应支付超距离超额运费。据此测算,该项目仅在20*年及20*第一批项目的材料采购中,。,。 ﻭ兰州hfs生态科技公司供应材料运输费用分析ﻭ 甘肃wt公司供应材料运输费用分析 ﻭ㈢、查阅项目竣工资料,,由于施工面大、分散,:一是查阅县审计局竣工决算报告,充分利用县审计局对已完工程量的审计结论;二是查阅项目主管部门竣工验收意见书,借用验收意见书中对工作量的评定意见;三是采取“三核对”即中标通知书与供货合同核对,供货合同与入库单核对,出库单与村委会签收单核对,以核实围栏材料、补播草种采购和发放量;四是通过抽样核对围栏长度及面积。确定抽查的围栏单元后,到围栏单元现场对围栏主要拐点实施测定,确定围栏四周拐点的经纬度,和作业设计中的拐点经纬度进行核对,对gps测算的围栏长度及面积与作业设计中的围栏面积核对;五是把审计与审计调查结合起来,采取与乡镇、村委会相关人员及项目受益区牧民座谈、询问,向项目区乡镇政府发放审计调查问卷等,核实材料发放到位的真实性,。通过上述方法,我们审核了建设内容的完成情况。经审计核实,已竣工的前三批工程建设内容全面完成,正在实施的二批工程建设内容完成七成以上。ﻭ审计中,,,,我们参考了该项目作业设计时的误差系数即高山区围栏工作量按20%、丘陵区按15%来确定工作量的完成程度。如松山片(草原草场类)20*年度
ﻭ 休牧围栏单元589(x),经现场对围栏主要拐点坐标点的测定,gps接收机显示的1954年北京坐标及经纬度坐标与作业设计和竣工验收资料中围栏单元的完全一致,而gps接收机显示该单元闭合面积为0。607平方公里,折合910。5亩,周长3。72公里,,周长相差0。03公里。ﻭ 又如抓喜秀龙片(草甸草场类)20*年66(x)围栏单元,经审计测量,gps接收机显示的1954年北京坐标及经纬度坐标与作业设计和竣工验收ﻭ 资料中围栏单元的完全一致,,与设计及竣工资料反映的面积
;测定的围栏周长4。45公里,与设计及竣工资料中反映的周长4。。上述两个围栏单元的面积及周长,测定数与设计及竣工报告数误差未超过10%,在允许的误差系数范围内。对误差未超过允许值的,审计认定为围栏工作量按作业设计完成。审计中,我们还注意到,天祝县退牧办竣工图中所有围栏单元只反映围栏外围长度,但审计现ﻭ 场观察发现围栏单元中,还有牧道围栏及其他通道围栏,实际安装的围栏长度和竣工图反映的围栏长度差异很大。如审计抽查的538(x)围栏单元(20*年),竣工图只反映围栏单元的外围长度,但经审计组实地观察,该围栏单元中还建有四个牧道围栏和一个路道围栏,实际安装围栏度远大于竣工图反映的围栏长度.
㈣查阅项目主管部门验收资料,,建设的最终目标是恢复县域内天然草原植被、改善草原生态环境,缓解草畜矛盾,促进畜牧生产方式转变,以实现畜牧业可持续发展,同时增加项目区农牧民收入。因此,我们进行项目效益审计,要对审计对象进行扩展,走出财务圈子,走出会计圈子,向业务圈子延伸,才能达到预定的目标。对建设目标的审计,我们采取的方法是:一是收集该项目验收组对目标完成程度的验收评定意见;二是我们了解到天祝县草原监理站每年都进行草原监测,向国家草原监管部门上报草原监测资料。这些资料符合我们审计方案确定的评价草原生态变化的指标需要,为此,我们收集了天祝县草原监理站20*、2007年对项目区草原监测资料,并加以筛选和整理,形成审计证据评价项目目标完成程度;三是参与天祝县草原监理站2008年草原监测工作,直接获得项目区草原监测资料和现场影像资料,并通过现场观察,取得围栏内外牧草变化的证据;四是进一步征询专家的意见,借用外脑以弥补审计资源的缺位,向草原专家咨询审计组确定的综合评价指标的公允性;五是汇总草原监测资料,采取对比分析的方法,综合评价项目区草原综合效益。
ﻭ ⒈*期间的三批项目,工程竣工后,*市发改委牵头组织市农牧局、财政局等部门和单位组成验收组,对项目实施了ﻭ 竣工验收程序。市级验收意见表明:前三批退牧还草工程的实施,项目建设区草原生态环境明显改善,生态环境恶化的趋势得到初步遏制,草原植被得到有效恢复,为退化草原提供了休养生息的机会,禁牧、休牧区植被盖度明显提高,鲜草产量大幅度增加,生物多样性增加,,各项建设目标基本实现。各年度项目目标实现程度如下表:
2008年实施的20*第二批和2007年度工程尚未结束,据天祝草原监理站预计,正常年景情况下,两年建设目标均可实现. ﻭ ⒉整理天祝草原监理站对草原现场监测资料形成评价草原生态变化的审计证据。主要是收集20*以来天祝县草原站对草原监测的原始数据,利用excel进行汇总、筛选,计算综合平均值,再进行围栏内外数值对比,(局部):
ﻭ ⒊参与现场草原监测,取得草原生态变化的直接的审计证据。审计组实施现场监测,取得两个方面的证据。一是严格执行草原监理作业手册规范,取得草原各项指标包括植被盖度、草群高度、植物种数以及产草量数据;二是现场观察围栏内外牧草生长差异,并采取现场拍照方式取证。下图为审计组测草现场。 ﻭ⒋汇总资料,进行生态效益分析。通过汇总历年草原监测资料和亲历现场监测,我们又进一步征询草原专家的意见,,将审计评价指标调整为草原植被盖度、草群高度、植物种数和产草量四个。采用了统计分析方法,把量化分析与定性评价结合起来进行综合效益评价。ﻭ ⑴草原植被盖度逐步提高。植被盖度是指样方内所有植物的垂直投影面积占样方面积的百分比(本报告中的植被盖度测量方法采用样线针刺法)。是全国草原监测技术操作手册中确定的用于草原生态监测的指标之一。经审计类比分析,两种类型草场休牧围栏内外的植被盖度(七至八月份)差异如下图表:ﻭ从图表看,两类草原的草场植被盖度,在年度的七、八月份,围栏内、外有较大的差异,特别是抓喜秀龙乡的草甸草场类型的草原2007年及2008年,植被盖度已达到100%。松山镇的草原草场类围栏内、外草场植被盖度差异很大,2007年和2008年植被盖度比例提高都近20个百分点,而且植被盖度逐年在提高。
⑵草群高度在休禁牧期间明显提高。草群高度是指在样方内用钢卷尺分别测量营养枝(不开花的枝条)或生殖枝(开花结果的枝条)的自然高度和绝对高度(伸展高度)。每个高度测定一定的株数,(七至八月份)差异情况进行了对比。差异如下图表:
从上面两个图表看,通过建设围栏,实行草原休牧政策,草原牧草绝对高度有了明显增长。,而围栏外的牧草平均高度为4。15cm;,,通过建设草原围栏,草场植物种数有一定的增加,植物群落结构发生变化。抓喜秀龙草场围栏外植物种数平均为16种,围栏内平均为22种;松山草原围栏外的植物种数平均为8种,围栏内的平均为10种。草原专家分析,这些变化有利于防风固沙,蓄水保土,涵养水源,有利于牧草结实和繁衍,维系草原生态系统的良性循环。