文档介绍：期待什么样的《预算法》
11月16日召开的国务院常务会议,讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案(草案)》,决定将草案提请全国人大常委会审议。如果从2004年3月启动《预算法》修订工作算起,历时将近8年的预算法修订工作,目前终于迎来了新的曙光,或许有望在近期取得实质性的突破。作为长期关注并在早期参与预算法修订专家咨询工作的预算研究者,笔者也确有几句要说的话。
从个人的角度看,对于预算法的修订,至少有三个维度的问题是期待有所回应的。
谨慎乐观
现代预算理念在中国的传播,即使上溯到戊戌变法的时代,也仅仅有100多年的历史,但现代预算理念在中国,从它产生的那一天起,就承载着一代国人追求法治国家和宪政民主的理想与信念。
如果我们不过多地从意识形态的角度对当年的社会改良者加以苛求的话,20世纪初叶现代预算萌芽在中国的产生,至少在某种程度上标志着,政府预算开始有可能成为广大民众为代表的民权一方,维护自身公共权力的治理工具。这对于后来中国现代化进程所产生的影响,是相当深远的。恰如中国近代史上著名的“旷代异才”杨度先生所指出的:“监督会计及预算之制,其严重如此,是皆国会重要之职权,即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也”。即使以现代的眼光来看,这种对预算重要性的认识,也是发人深省的。
令人有些遗憾的是,回眸现代预算在中国走过的这100年艰辛历程,预算逐渐沦为一种单纯的财政管理技术手段、一系列简单意义上的收支表格、一套仅仅体现为预算流程的技术性程序;而忽视了预算过程中所内生的利益相关主体互动博弈和权利分布,淡漠了经由预算过程体现出的“为市场经济立宪”的时代主题。在明确市场经济改革目标已有将近20年的今天,我们不禁感慨,预算法修订的到来,“何其晚也”!
从2004年启动预算法修订工作以来,其进程几起几落,主要原因就在于预算法作为公共经济领域中“为市场经济立宪”的基本道路规则,充满了各相关主体的利益格局调整,而这种利益调整,绝非是简单意义上的“帕累托改进”,必然会从根本上触动某些强势部门的既得利益。所谓“不破不立”,我们所期待的预算法,其原本意义上,本来应该是部门利益“伤筋动骨”式的“破除”,而非是一场“和谐庆功”式的盛宴。
但在经济体制改革进入攻坚阶段以来,这种触及深层既得利益调整的“深水区”改革,往往难以得到实质性推进。这既是预算法修订几经波折的原因所在,也在相当程度上制约了预算法修订工作所可能达到的调整边界。
尽管笔者期待着预算法能够回归法治国家与民主宪政的原初目标,但在当前拥有预算资金实质性配置权的部门利益已然高度固化,监督机构的监督能力也颇为值得质疑等诸多外部约束条件下,笔者对于即将到来的新预算法,虽然寄托了很多期待,却只能保持谨慎乐观。
恶法亦法
在法学领域里,有所谓“恶法亦法”之说,也就是法律生效后,非经法定的修订或废止程序,则始终是有效的。恶法亦法理论在当代中国预算改革中的价值表现为,它有助于在建设法治国家的初期阶段,强化规则意识,有助于解决预算法律实施中的偏离度问题。然而,当我们进一步考察中国预算管理现实的时候,却遗憾地发现,借口现行预算法存在缺陷,就凭借“改革”的旗号,突破预算法的原则约束,似乎已然成为一种趋势。
例如,现行预算法及其实施条例规定,中央预算和地方各级政府预