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张磊董锴[摘要]农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础,也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业,无论是发达国家还是发展中国家,农业始终受到政府的干预和扶持。政府通过财政支出手段对农业进行干预和扶持成为经济学界和社会实践工作中普遍关注的问题。
[关键词]农业经济支出效益
农业生产形成以后,经历了原始农业、传统农业和现代农业三个发展阶段。当今社会的农业是指人们利用自然力和生物的机能,通过自己的劳动去协调生物与环境之间的关系,强化或控制生物的生命过程,培育植物,动物和微生物,以取得符合社会需要的农副产品和为人类创造良好的生活环境的生产部门。财政是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分资源用于履行国家职能和满足社会公共需要的经济活动。农业对国家财政以及整个社会活动直接或间接地做出贡献,但农业生产的特殊性又需要财政的支持。
一、我国财政农业支出规模分析
传统农业向现代农业的转变过程是一个资本积累的过程,除了其他渠道的资金投入,财政农业支出同样至关重要,它不仅影响农业资本的形成,也会影响对农业发展具有重要作用的人力资本的形成。财政农业支出的规模反映了政府对农业进行财政支持力度的大小,可以用绝对规模和相对规模来表示。
我国改革开放以来各年份财政农业支出总额及其增长速度,自1979年以来,我国财政农业支出总额基本处于下降态势,从1982年开始又缓慢增长,直到1986年支出总额才恢复到1979年时的水平,从1987年开始财政农业支出总额基本是稳步上升,特别是1999年以后,财政农业支出每年都以百亿元的规模上升。从总体上看,1978年到2004年我国财政农业支出总额高度增长,,,并且保持了较高的增长速度。
(1)国家农业发展政策的调整
改革开放之前,国家主要依靠计划经济体制下的财政投入和人民公社维持农业的发展。改革开放初期,随着家庭联产承包责任制在农村的逐步实行和人民公社的解体,农民由单纯的劳动者变成了独立的生产经营者,其生产积极性空前高涨,以农户投入为主体的多元化格局逐渐形成,导致政府财政农业支出规模水平下降,随着改革的深入,国家对农业的财政支出政策也逐渐调整,由原来单纯的进行生产领域的支出政策转向流通环节的价格支持政策。为了解决农产品供给不足问题,政府几次大幅度地提高农副产品收购价格,以达到刺激生产的目的。
(2)国家财政收支相对规模的制约
财政农业支出受我国财政收支相对规模的制约。改革开放以来,随着国民经济的发展,国家财政收入(预算内)的绝对规模保持了较快的增长,1978年至2004年,,,%%。但是,由于财政预算管理体制的改革以及税收优惠的实施,导致国家财政收入的相对规模(财政收入占GDP的比重)呈波动中下降态势,%%,从1996年开始,虽然有所回升,但也十分缓慢,%。通过比较发现,我国财政收入(预算内)的相对规模在国际上处于一个较低的水平。
通过对财政农业支出绝对规模、相对规模的变化进行描述以及对影响和制约财政农业支出规模的原因进行分析,笔者认为,改革开放以来,我国财政农业支出规模呈现以下特征:
第一,财政农业支出总额总体上处于相对稳定增长的态势,而其增长速度在农业发展的不同阶段有所波动。在我国实施《农业法》以来的12年中,财政农业支出总额的年均增长速度低于国家财政经常性收入的年均增长速度,支出稳定增长缺乏法律保障机制,不利于农业的持续健康发展。
第二,以财政农业支出总额占财政总支出的比重、财政农业支出总额占农业GDP的比重、财政农业支出份额与农业GDP份额的比值等指标所衡量的财政农业支出相对规模,总体上处于徘徊或下降趋势,并在国际比较中处于中低水平。但是,在短期内,由于受到我国农业发展政策的调整、财政相对规模(收入、支出)的制约以及财政支出结构的变化等因素的影响,这种趋势不可能显著逆转。
二、我国财政农业支出效益分析
通过以上的分析,笔者认为,现阶段鉴于多种因素的影响和制约,我国财政农业支出规模水平有限,不可能在短期内大幅度地提高。而以提高支出效益为重点或目标更为现实,更有利于资源的优化配置,更有利于为农业的发展创造良好的外部条件,进而吸引社会资本向农业部门流入,增加农业投入总量。
农业GDP与财政农业支出总额的比值在改革开放初期比较低,从1981年到1997年这一比值相对稳定,,,这一时期我国财政农业支出的产出效益比较稳定。从1998年开始,这一比值开始下降,,这主要是因为1998年国家开始实施积极财政政策以后,大幅度增发国债用于农业基本建设支出,而这方面的支出金额较大、周期较长,同时又具有长期的生态环境效益,短期内经济效益难以显现,最终导致对农业GDP的贡献较小。
通过对我国财政农业支出总量效益和结构效益进行定量分析,发现财政农业支出效益状况不容乐观。现阶段,导致支出效益低下的原因除了支出规模水平有限,支出结构不尽合理以外,主要还有以下几点原因:
第一,在财政预算管理体制上,中央政府和地方政府的财权与事权不匹配。自从1994年分税制改革以后,中央政府和地方政府之间财政权力的格局发生了变化,中央财政的集中度得到了提高,%%,可以看出中央财权逐渐扩大,相对应的地方财权逐渐缩小。但是,中央政府与地方政府之间的事权划分缺乏法律规范,各级政府之间事权的划分仍然处于清楚与不清楚并存的混沌状态,并且在地方政府财政收入下降的情况下,其事权范围却不断扩大,原来由中央政府负担的许多支出事项都划由地方财政列支,虽然中央政府通过一系列转移支付形式对地方既得利益进行照顾,确保地方财政收入得以快速增长,但是,分税制实施的规范性对地方政府财政收入施加了很大的约束。
第二,财政农业支出预算约束软化。财政农业支出是通过预算制度和相关的法律进行管理和控制的,通过法定程序批准实施的预算支出,是约束和控制财政农业支出资金使用的法定依据。现阶段,我国财政农业支出预算并没有真正形成强有力的资金使用和管理的法律约束,这主要表现在两个方面:
其一,政府特别是地方政府执行《农业法》时大打折扣。虽然我国在《农业法》中规定,国家逐步提高农业投入的总体水平,中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。但是,由于对财政农业投入的这种增长要求过于笼统,特别在地方计算和考核的弹性较大,又因为许多财政农业支持项目的社会效益和生态效益往往大于经济效益,而且项目周期较长,政府对农业进行的投资获得的边际收益低于其他非农产业。
其二,财政农业支出预算资金到位率低,挪用挤占现象严重。家财政对农业的投入往往有30%左右不能及时到位或被短期和长期挪用,甚至有的地方政府以财政收入有限,支出缺口大为由,采用平衡预算的办法,蚕食财政农业支出资金。
第三,管理监督机制不健全,容易造成财政农业支出资金流失。虽然各级财政部门和财政农业支出资金管理部门对资金的使用管理有不少规章制度,但由于缺乏严格的监督机制和有效的制约方法,在财政农业支出资金的使用过程中挤占、转移和乱支乱花等问题仍很突出。
农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础,也是受自然风险和市场风险双重约束的弱质产业,政府通过财政支出手段对农业进行支持保护,是世界各国采取的普遍做法,也是我国的主要措施之一。加强财政农业支出方面的研究对于了解我国财政农业支出状况,指导财政农业支出的实践以及合理高效运用财政农业支出资金,全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会,加快推进社会主义现代化都有着重要的现实意义。
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