文档介绍：明确国土空间规划法律地位的必要性
明确国土空间规划法律地位的必要性
摘要：针对当前我国国土空间开发与管理多规并存、内容重叠冲突、衔接不协调等问题，文章采用文献调研法、综合分析法，分析国土空间规划体系在法律层面存在法律行政规章制度，如《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《水土保持法》等，缺乏主导性明确的主体法律统领法律体系，主体法律应对部门法律和规划存在的问题作出明确规定。 （二）体系框架不完善，各部门缺乏全局性考虑
由于未从法律层面对体系框架进行完善，造成各部门缺乏规范性、全局性、综合性考虑，部分规划空间内容重叠冲突，导致了不少地区国土开发与保护处于混乱状态，影响和危及区域社会经济的可持续发展，导致在同一块地方的重复规划、重复建设、反复投资现象出现的几率相应增加，造成资源浪费。
各部门专题性规划因价值取向、专业领域限制，突出专题性，缺乏综合性、全局性考虑，使相关专题规划在空间上出现同地规划多向利用，在实施中出现冲突。如土地利用总体规划对农用地、建设用地与未用地之间的比例关系作了规定，但只考虑土地的天然界线，不考虑土地与城镇化的关系，基本农田保护区划定错综复杂，导致城镇布局结构不完整，基础设施难以实施；城市总体规划对土地用途、开发时机、开发强度等内容进行规定，但忽视了耕地占补平衡，导致城市建设侵占耕地，耕地数量减少。
（三）基本规则不统一，各规划缺乏系统化基本规范
由于未从法律层面对基本规则进行统一，导致各部门制定国土空间规划缺乏统一遵循的基本规则，各自为政，基本的技术规范和基本的分类与指导体系缺乏协调性、统一性，甚至同类用地各自分类不一，归类有别，造成国土空间归属不清。
主要原因：一是基本的定义不清晰、形式不规范等，如在定义城市规划区时，《城市规划法》第三条定义的城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区内因城市建设和发展需要实行规划调控的区域，而城市规划区的具体范围由城市人民政府在编制城市总体规划中划定，由于其定义不清晰，各城市划定的规划区范围差异较大；二是各规划指导思想制定的不同，编制技术标准不统一，具体编制的技术手段上的联系与差异也就更为显著；三是各规
划在基础底图的选择、坐标体系的采用、用地指标和分类标准上都存在着不可忽视的技术性差异，这些都为规划的实施与协调带来了一系列困难。
四、对策及建议
（一）明确法律地位
明确法律地位是构建国土空间规划体系的核心任务，也是空间规划规范实施的基础保障。建议将《土地管理法》修改为《国土空间利用管理法》，将《土地利用总体规划》修改为《国土空间规划》。首先，建立从顶层到基层的法律法规，从宪法中进行明示，标明国土空间规划的法律地位，从顶层设计构建完整的国土空间规划法律体系，明确《国土空间规划》的法律地位，作为国土规划基本法规，统领全局。其次，明确国土空间规划从属法的范围，涵盖《土地管理法》、《城乡规划法》等现有法律，以及所涉及的相关法，如《房地产管理法》、《建筑法》、《城市规划编制办法》、《环境保护法》、《森林法》等，以及最终所形成的各项规划。最后，修订现有的法律法规，使其与《国土空间规划》形成上下协调一致的具有权威性的法律体系，保障国土空间规划实施。
（二）完善体系框架
为了使得国土空间规划法律地位更加明确，可从国土空间规划体系框架进行设计。建议从纵向上、横向上等方面完善现有的体系框架，各部门在体系框架的基础上进行各自的专项规划。
纵向上，国家层面的规划侧重宏观性和战略性，具有“引导性”；省市级层面则需要做好上下沟通协调的“衔接性”，而县乡级层面则要做到具有“可操作性”。
横向上，各规划的协调应建立起以主体功能区规划为主导、以土地规划为衔接、城乡规划及林业规划为有益补充的战略规划体系。主体功能区的宏观领导性自不必说，其主导地位显然易见；而土地规划的全覆盖、综合性、多尺度、约束性和统一的数据基础等特征，作为次一级的衔接性综合规划最为合适。
（三）统一基本规则
在大力推进法制化进程的大背景下，统一基本规则是保障国土空间规划有效实施的基本措施。建议理顺现有规划间的内在联系和编制时序，制定国土规划标准，协调专题规划存在的问题。在多种规划中，以综合性较强的土地利用总体规划为基础，结合其他部门相关规划，进行技术规程协调、分类体系协调、空间开发利用方向协调，强化国土空间规划系列性、系统性、协调性和可操作性。在《国土空间利用管理法》中明确基本概念的定义、基础数据采用标准、用地分类标准、指标数据算法等，最终形成一套完整的技?g标准。技术标准制定过程中要充分考虑指标间的关系、内在的联系、指标的
层次性，有效解决规划中的指标