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部性,使收益与成本对称,必然要对公共产品或公共服务的提供引入市场交易的办法,垃圾有偿处理制度正体现了这一点。在垃圾山治理工作中,也可引入市场运作的办法,如通过让渡老鸦冲谷地部分使用权解决垃圾清运中经费不足的问题,通过企业外包方式破解社区公共卫生管理难题。第三,沟通协调,自主治理。无论对于公共产品的供给,还是公共政策的执行都少不了协调机制和契约机制。没有协商就无法达成公共事务管理的契约,也就无法形成公共管理的秩序安排。同时,有了建立在信任基础上的契约和规则,就建构了公共组织,就可以开展“多中心治道”和进行集体公共选择。垃圾成山的“公地悲剧”的发生,凸现出当地政府和主管部门协商服务不到位和作为不够问题。发挥政府在公共事务管理中的沟通协商职能,引导企业、社区和居民建立自主治理的非政府组织(NGO),如成立社区卫生管理委员会,形成委托——代理关系,完善社区公共卫生管理制度和居民公约等契约机制,规范居民卫生行为,不失为解决问题的一条有效途径。第四,理性激励,合理监督。要克服集体行动的困境,使行动个体所在的集团具有越来越强的相容性,达到“众人拾柴火焰高”的目的,必须解决集体与个人之间的利益关系问题。即通过建立赏罚分明的激励机制和明察秋毫的监督机制,克服个体“搭便车”行为,最大实现公共利益和公众福祉。如对乱扔垃圾和拖欠费用的单位或个人课以罚款,对推诿扯皮的管理部门深究其责,乃至曝光批评等。B、案例分析:非营利性组织在大陆法系中,将私法人分为社团法人和财团法人两类,其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公法人与私法人的划分,非政府组织可以是非营利公司,也可以是协会,还可能是公益信托(Trust)。相比较而言,我国对非政府组织的分类和界定非常不统一,缺乏明确一致的标准,因而存在诸多争议,一般认为,我国非政府组织可分为以下几类:第一类,社会团体。是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体包括:1)学术性社团:各类学会、研究会等;2)专业性社团:各类从事专业业务的促进会等;3)联合性社团:各类联合会、联谊会(同学会、校友会)等;4)其他群众团体:工会、共青团等。第二类,行业组织。包括行业协会、专业协会、商会等。行业协会是由同一行业生产或经营的企业组成的团体。专业协会或称职业协会,是从事同一职业的人员组成的团体,目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会等等。商会则没有具体的行业或职业划分,一般以地域为范围,包括不同规模、不同行业的企业代表或是企业家行业组织。第三类,民办非企业单位。指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。案例一:1、案例内容介绍:中国非政府组织的兴起与发展中国的非政府组织兴起于1949年新中国成立之初,当时由于处于国民经济恢复发展时期,会计师事务所、协会等非政府组织在政府与企业、政府与社会之间起着沟通和协调关系的作用,承担了大量具体事务,为促进经济恢复发展发挥一定作用。1956年以后,我国实行计:..政府成为全能型政府,所有社会成员及其活动都处于高度集权的社会控制下,非政府组织没有独立地位和自主权利,自发成立的民间组织纷纷解体。只有少数特殊团体,如“民主同盟”、“九三学社”作为民主党派留下来。非政府组织类别十分单调,主要是工会、共青团、妇联、科协、工商联等群众团体,其经费由国家财政拨款,受同级党委的领导,具有官民双重属性。1978年党的十一届三中全会以后,随着全党工作重心转移,计划经济逐步向有计划商品经济过渡,并于1992年正式提出建立社会主义市场经济,政府组织撤出一些社会管理领域,开始放权和还权于企业、社会,不断地减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。这一些时期,我国的各类非政府组织如各类协会、学会、事务所等也相继崛起。但发展规模、数量都较小,社会影响力不大。20世纪90年代中后期,在向市场经济过渡过程中,伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入,非政府组织有了很大的发展空间,其具体表现是社会团体数量急剧增加,民办非企业组织发展迅猛,志愿者活动以及公民参与社会经济活动、公益活动的热情日益高涨,已初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的非政府组织体系,其活动涉及到了生产、流通、消费、社会保障等领域。如1994年12月,中国青年志愿者协会成立,之后全国已有29个省(市)成立志愿者协会。同年,我国第一个民间慈善团体湖南慈善基金会成立,各地纷纷响应,并成立了全国性的中华慈善总会。在上海成立了上海市帮困基金会,依靠社会力量救济和帮助困难职工。根据我国2001年12月31日进行的第二次全国基本单位普查结果显示,到2001年末我国共有机关、,居(村)。截至2002年年底,,。2、思考题:简述我国非营利性组织发展的社会背景。改革开放后,从国家与社会关系的角度看,强国家——弱社会的格局发生了重大的变化。原来的高度集中的计划经济体制逐渐淡出,与之相应的高度集权的政治体制也大为松动。无论是经济领域还是政治领域都在自上而下地下放权力,全能型的政府机构大幅度削减。在中央与地方的关系中,地方获得了许多的自治权。在国家放权的过程中,出现了大量的政府做不好、市场又不愿做或也做不好的社会公共事务方面的问题,这为中国的非政府组织的兴起提供了广阔的空间。而中国二十多年来的社会变迁则为中国非政府组织的兴起提供了社会生态背景。我们国家现在正处在一种由“总体性社会”totalism)向“后总体性社会”的转型中,其中一个重要的标志就是资源在整个社会中分布结构的改变,作为一种结构性的变迁,这种变化必然会对后总体性社会中的民间组织的发展产生深刻的影响。案例二:1、案例内容介绍:“儿童村丑闻”与慈善监督盲区一个曾被公认为充满爱心的“阳光儿童村”竟然暴出丑闻:“慈善”的村长付妈妈涉嫌利用儿童敛财(6月10日南方周末报)。当儿童的痛苦经历成了商品,当慈善成了牟利的工具,谁来为我们的爱心找条出路?惊闻这则消息,我们在愤怒与痛苦之余,也开始怀疑我们的同情和慈善之举背后的结局。爱心阳光下隐藏着多少不可见人的黑幕?有一个“慈善”的付妈妈,又有多少个“爱心”的李妈妈、张妈妈?在媒体披露付妈妈的“慈善”面具后,面对孩子们对记者的仇恨与说谎行为,我们不得不追问爱心付出之后的社会价值:爱心没有错,但爱心的结果有了对错。我:..是不是摧毁了一个孩子将来作为一个完整人格的人的精神价值?当那些曾经捐赠善款的人知道自己的爱心被人利用时,当那些正准备献爱心的人却要花费巨大的成本保证爱心的正确结果时,我们的爱心之路已越来越窄。一个正态的社会,不可缺少对弱者的同情与帮助。一个发展的社会,更需要“儿童村”、“福利院”等非牟利组织,来填补在社会救助中“政府失灵”和“市场失灵”的空白。美国把非牟利体系和宪法看成是启动美利坚的两个车轮。美国人自己也说,假如没有政府,他们照样活得好,但如果没有非牟利机构,美国就完了。没有约束的人性不可信赖,对道德的完美要求往往潜伏崩溃的前景。付广荣的阳光儿童村仅仅因为收养的是“不是孤儿的孤儿”,无法注册而成为非法组织,已经凸显出我国立法的滞后。儿童村财务状况混乱也透露出慈善监督的盲区。退一步说,即便儿童村合法注册,在没有完善的制度监督下,类似沈阳阳光儿童村的合法慈善组织,也难免出现赢利经营的“逆向选择”。在一些“希望工程”、慈善捐助、爱心活动中,我们已感觉到越来越浓的商业色彩。在媒体对付妈妈的“慈善”行径一片谴责声中,我们更应反思我国慈善事业立法保障和制度监督的空位。只有建立完善的慈善监督制度,保证让善款“装在玻璃做的口袋里”,真正做到善款善用,我们的爱心才能善始善终。2、思考题:结合上述的这种情况,如何对非政府组织的运作进行监督,请谈谈你的看法。答:面对上述案例中所叙述的情况,我们不得不思考该如何对非政府组织的运作进行监督。我们认为,最主要的还是应在思想上高度重视非政府组织大发展问题,将其臵于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度,妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。(一)明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先,应正确认识非政府组织现象,坚持一分为二与两点论,不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流,应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次,对非政府组织应顺势而为,因势利导,促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次,非政府组织属于公共管理科学范畴,应在多学科结合基础上,充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。(二)加快相应法制建设,对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区,统一健全相关法律体系,大力改善非政府组织的法律与政策环境,同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”,“重行政管理、轻依法管理”的局面。(三),政府必须监管非政府组织的设立和相关活动,避免非政府组织的消极作用,更要支持和引导非政府组织实现独立性,保证非政府组织名副其实,其中的关键是在防止非政府组织失控和保持非政府组织独立性之间寻求平衡,探索监管的科学途径,实现依法适度监管。(四),对非政府组织加强引导,加强非政府组织的独立性和规范性,要靠非政府组织自己的努力,使组织机构和运行方式更加适应发展的需要,增加可信度和创造性;还要有健全的法律制度,为非政府组织的发展创造一个健康、积极和稳定的制度环境。案例三、:..“炸楼是民意所向”六朝古都南京市是我国著名的旅游城市,市内古迹、山水、园林等旅游资源奉富。为保持传统的山水园林式的文化古都风貌,该市在规划上一直实施一个深受市民拥戴的“显山露水”计划,“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带正是这一计划的重要内容。为了营造这一自然人文景观走廊,政府做出了最大努力,附近居民做出了巨大牺牲。然而某电信公司却在这一风景带内投资建设了30多层的多媒体大楼,引起了多位人大代表、政协委员、专家以及众多市的猛烈批评。很多人认为该楼严重破坏了鼓楼地区的和谐景观,应该炸掉。到底该不该炸掉,如何确认这个问题,涉及多个主体即利害关系人之间的相互作用,主要有:电信公司、市规划局、人大代表、政协委员、普通市民、政府领导、专家、记者等。电信公司是建设本楼最大的受益者,从企业自身的利益考虑,不同意炸楼,认为本楼的建设不构成政策问题。该市规划局是负责城市规划的部门,是本楼建设的审批者,为了维护自己的权威及其利益,不同意炸楼。部分人大代表、政协委员,根据民众的意见和自己的认识,要履行参政议政的职责,要求把楼炸掉。普通市民由于环境意识的增强和对生活质量的要求,极力主张将楼炸掉。有关政府领导对该楼建设项目存在争议,但一些领导认为宁可丢官也要对得起老百姓,把楼炸掉。各方专家从不同的角度和侧面分析对高楼建设存在分歧。新闻媒体能够对事件的发生发展情况进行报道,对高楼事件起到一定的影响作用。1、思考题:请结合本案例,从公共管理的程序化功能和任务性职能分析说明如何正确地做出决策?答:从上述案例中可以看出,决策是管理者为解决各种问题,达成特定目标而制定与选择行动方案的基本管理职能,它贯穿于任何社会组织的一切管理活动过程之中。从动态运行的角度,即决策的程序化功能来看,公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施方案等一系列基本步骤与内容。首先,围绕南京市的高楼事件发生的激烈争论,由于不同主体之间存在着相互的利益冲突,他们都从自身的利益和价值观出发在政策问题及解决方案上存在分歧和冲突,而且他们之间是相互制约的。因此,必须吸收主管城市规划的南京市政府规划局、营建多媒体大楼的某电信公司和位于“大钟楼一鼓楼一北极阁”风景带的政治领袖、公民代表(利益集团代表)、智囊团(专家)、大众传媒代表等,参与这一政策问题的政策确认过程,畅所欲言、各抒己见、集思广益,在民主化和科学化的基础上,逐步形成主流意见,然后把炸楼事件提上政府议事日程,并且由公共管理的核心主体政府做出相应的决策。其次,作为公共管理的任务性功能,一项公共决策必须从经济、政治、文化、社会的角度进行观察分析,统筹兼顾,既要考虑不同主体之间的利益关系,又要高度关注区域的定位和未来发展方向,不能急功近利,盲目决策。最后,城市和乡镇的规划都应当通盘考虑,未雨绸缪,科学审慎地进行,尽量防止各种资源的浪费和流失。案例四、1、案例内容介绍:国税局改革如果问美国人最恨什么,那么一定会说国税局(InternalRevenueService,IRS)不可。不仅因为美国的各种税收多如牛毛,让中产阶级怨声载道,而且国税局系统办事效率低下,人浮于事。集中的批评就是过去退税作业程序的复杂和缓慢。打电话找不到人,火冒三丈,答:..《纳税人权利法案》的通过,更引起人们对国税局技术更新过于缓慢的不满。国会特批给国税局专项资金,要求它更换新的电子计算机系统,但是国税局本身却拖拖拉拉、敷衍了事。对此,国会相当不满。1996年,国会决定用预算这根鞭子来抽打国税局这头肥溜溜但是动作缓慢的“老牛”。先是众议院拨款委员会把国税局1997年的年度预算从1996年的数字基础上砍掉10%,同时对总统提出的要求也以砍掉20%的比例作为回应。最具戏剧性的是1997年下半年国会召开了一系列的特别听证会,国税局工作人员作证说他们在主管部门的管理下被分配了必须完成的审计任务以创造税收,但是又把审查的重点放在了低收入纳税人的身上等,引起了群情哗然。虽然当时也有人替国税局打抱不平,认为过分渲染和夸张了它的无能,但是国税局存在的问题的确需要解决。国会利用这个机会试图简化税收结构,促进国税局的改革。在听证会上甚至有人提出要把国税局从财政部脱离出来,让独立董事会控制,这样,总统就无法直接任命国税局的局长,也不会有直接管辖权。为了避免此项提议获得国会通过,克林顿总统迅速颁布了一系列的行政命令,责成国税局立即进行改革。1998年,国会也通过类似法案,要求保证纳税人利益,尽快完成改革。国会在这个问题上很有可能继续追踪,并作进一步调查。还有在其他问题上的调查与听证。(陈振明主编《公共政策分析》第334页)2、思考题:分析上述案例,扼要说明美国国会为何和如何对政府及其政策进行监控的。请联系实际,谈一谈如何进一步改善我国公共管理的政策监控机制。答:当代西方各国掀起的新公共管理运动,以追求“3E”(economy,efficiency,effectiveness,即经济效益、效率,影响力)为目标,开始关注政府的合法性和公共部门对公众的回应能力等问题。从上述案例说明,由于美国的各种税收过多,中产阶级怨声载道,而且国税局系统办事效率低下,设备落后,人浮于事等原因,引起立法机构国会的强烈不满。为减少或降低税收,简化税收结构,促进国税局的改革,提高国税局的工作效率,国会决定采取相应措施对美国政府(总统和国税局等)及其政策加以施压和监控。与此同时,美国政府对此被迫逐步做出相应的妥协。首先,国会特批给国税局专项资金,要求它更换新的电子计算机系统。其次,国会众议院拨款委员会大幅砍掉国税局1997年的年度预算和总统提出的财政要求;再次,国会召开了一系列的特别听证会,专门讨论解决国税局存在的严重问题,打算通过提案方式把国税局从财政部脱离出来,让独立董事会控制,这样,总统就无法直接任命国税局的局长,也不会有直接管辖权。又次,克林顿总统为了避免此项提议获得国会通过,迅速颁布了一系列的行政命令,责成国税局立即进行改革。最后,1998年,国会也通过类似法案,要求保证纳税人利益,尽快完成改革,并作进一步追踪调查与听证,监控和落实美国国税体制的改革。我国改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立,以政府为主体的公共管理体制和机制发生了重大的转变和进步,并且产生了举世瞩目的显著社会效益和经济效益。但是,在公共管理的科学化和民主化进程中,我国的公共管理依然存在不少亟待改革完善的地方。例如:公共管理决策主体多元化的问题,人民政府必须倾听广大人民群众的呼声,加强政务处理法制化的意识和能力,尤其要充分尊重和发挥好人民代表大会这一权力机构和立法机构的重要作用,进一步加强对各级政府财政收