文档介绍：地方政府投融资平台蕴藏巨大风险
自2009年年初以来,我们先后走访了5个省,与当地的各类投融资平台、地方政府相关部门、各类银行以及中央相关部门的分支机构等方面进行了数十场座谈,就地方政府投融资平台问题广泛听取各方意见。现将调研成果初步整理如下。
一、地方政府投融资平台的形成与现状
近年来,为了促进地方经济的发展、加快推进城市化进程,一些地方政府进行了投融资体制创新,相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台。
所谓投融资平台,是指由地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产,组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团,必要时辅以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺,以实现平台的对外融资,并将资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业(,,%)等领域。
目前,投融资平台形式多种多样,运作模式各异。按照法律性质划分,可分为企业法人、事业法人和机关法人。按照平台功能划分,主要有经营性平台和融资性平台。按照收入划分,又可分为有自营收入、有一定自偿能力的平台和没有自营收入、缺乏自偿能力的平台两类;后一类投融资平台的主要职能是融资,至于融到资金的投向以及还款来源方式等并不规范,存在着举债主体与资金使用主体相互分离的现象。
投融资平台的产生有着深刻的历史背景和客观的现实原因。改革开放以来,随着地方经济的快速发展和城市化进程的不断加快,社会公众对基础设施的需求快速增长,然而相关供给却严重滞后。供给滞后的一个重要原因又在于在地方财力有限的情况下,现行《预算法》明确限制地方政府举债融资,因此,地方政府只有采取变通的做法,即通过设立投融资平台来对外进行融资。
我台最早起源于上海。于20世纪90年代初组建的上海市城市建设投资开发总公司[上海市城市建设投资开发总公司(简称上海城投)成立于1992年7月,是经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。2003年5月起,该公司从上海市建设和管理委员会划入市国有资产监督和管理委员会管辖],其业务涵盖了各类公共基础设施,其下设有多家实体公司。上海市政府设立平台的目的是以资本手段代替传统的行政手段。平台的融资模式主要有两个方面,一是由上海市城市建设投资开发总公司通过发行建设债券来筹措资金;二是发展项目融资,通过与投资者签署
“特许权协议”,利用公开招标方式来选择投资者,对缺乏现金流的城市基础设施项目给予投资者以现金流补贴,以吸引和保证投资者的利益。
原上海市委副秘书长黄奇帆赴重庆履任之后,将上海经验带到了重庆。重庆市很快建立了八大投融资平台[八大投资公司分别是:重庆市水利投资(集团)有限公司(水投集团)、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆交通旅游投资集团有限公司(原名重庆高等级公路建设投资有限公司)、重庆市城市建设投资公司、重庆市水务控股(集团)有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市开发投资有限公司],从而为地方政府投融资平台树立了样板。重庆市八大投资集团的运作模式主要是:把原来由政府直接投资的行政方式,转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式,从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制,形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。其具体做法是:地方政府把城市资产无偿划拨给投资公司,使投资公司的资产规模达到一定的贷款条件,投资公司根据政府对相关建设提出的要求主要向银行筹措资金,然后再将筹措来的资金转借给项目法人。重庆城投模式的关键是“储地-融资-建设
”循环,在保证城市基础设施建设投资的同时,也提高了投资公司自身的投融资能力。
自2008年11月实施积极财政政策和适度宽松的货币政策以来,地方政府投融资平台的作用迅速凸显。尤其是2009年3月中国人民银行与中国银行(,-,-%)业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进稳较快发展的指导意见》中提出:“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,更被地方政府视为对投融资平台的肯定和鼓励。
过去,投融资平台只集中于省一级,至多到地级市;现在,大部分县级市甚至区县也都设立了投融资平台。过去,一级政府只拥有两三家或三四家投融资平台;现在,许多地方一级政府就拥有十来家甚至十几家各类投融资平台。过去,给投融资平台贷款的主要是国家开发银行一家,是地方政府求银行,属于“贷方市场”;现在,尤其是2008年年底以来,各家商业银行蜂拥而至,在一些地区甚至出现了竞相给投融资平台发放贷款的局面,因而变成了银行求地方政府,属于“借方市场”。过去台发放贷款