文档介绍：Ξ
Ξ
农业农村发展中的政府与
市场、社会: 一个分析框架
郁建兴高翔
摘要: 统筹城乡发展要求政府承担促进农业农村发展的责任。中国政府以国家干预、政府
主导为特征的农业农村政策, 在农业发展、农民增收和城乡协调发展等方面都已取得较大进展,
但现有农业政策在提高农业生产率方面的限度却日益显现。有鉴于此, 急需构建一个政府调控和
引导农业农村发展的新的分析框架, 在其中, 政府需要界分与市场、农村社会组织之间的行为边
界, 在充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理的基础上, 体现政府职能的
“兜底”特征; 而且, 政府在构建市场/ 社会运行的基本制度、匡正和补充市场/ 社会失灵、培育市
场/ 社会主体等职能中需要进行逻辑先后排序。应用这一新的分析框架, 加强和改善政府对农业农
村发展的调控和引导, 就需要基于农业市场化取向, 改革农村基本经营制度和农业支持保护体系;
以政府为主体, 构建城乡一体化的基本公共服务体系, 创新农村社会管理体制; 重构政府行政管
理体制。
关键词: 统筹城乡发展政府市场社会
作者郁建兴, 浙江大学公共管理学院教授(杭州 310027) ; 高翔, 浙江大学公共管理学院博
士研究生(杭州 310027) 。
我国是世界上农村人口、农业(农村) 劳动力最多的国家, 我国的农业承载了世界上最多
的人口, 农业农村在国家建设和发展中极其重要。改革开放以来, 农业农村为工业、城市的发
展提供了丰裕的粮食、低成本的原料和劳动力, 以及庞大的产品消费市场, 是中国经济社会发
展取得成果的重要支撑。当前, 我国正在从“转型中国家”转向“城市化国家”, ①在这一时期,
农业农村工作尤其具有特殊的重要意义。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展
若干重大问题的决定》指出, 坚持改革开放, 必须抓住农村改革这个重点; 推动科学发展, 必
须加强农业发展这个基础; 促进社会和谐, 必须抓住农村稳定这个大局。
政府需要在农业农村发展中承担关键责任, 这已成为当前我国农业农村发展研究中的共识。
通过辨析农业农村发展的主要问题, ②研究者们已经提出了政府调控和引导农业农村发展的战略
基金来源: 国家社会科学基金重大项目“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究”(批
准号 08 &ZD020) 。黄红华、何子英、邵峰、沈玉平、苏振华、王诗宗、陈丽君等课题组成员对本文亦
有贡献, 在此表示感谢。
①世界银行:《2008 年世界发展报告: 以农业促发展》, 北京: 清华大学出版社, 2008 年, 第 4 页。
②参见韩俊、徐小青等:《对当前农村经济运行中若干问题的分析与建议》,《中国发展评论》2007 年第 3
期; 陈锡文:《关于新农村建设的若干问题》,《理论前沿》2007 年第 1 期; 等等。
· 89 ·
中国社会科学 2009 年第 6 期
路径, ①讨论了政府在促进农业发展、②改革农村经营体制、③推进城乡基本公共服务均等化、④
构建农村社会保障体系⑤和农村社会管理体制⑥等方面的职能转变要求, 并在此基础上提出了相
应的政策建议。
政府是农业农村发展中的重要主体, 但不是唯一主体, 它需要在与市场、社会的互动中解
决农业农村发展问题。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大
问题的决定》要求, “坚持不懈推进农村改革和制度创新, 提高改革决策的科学性, 增强改革措
施的协调性, 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用, 加强和改善国家对农业农村发展的调
控和引导”。这即是说, 政府必须明确农业农村发展的战略目标, 选择可行的实现路径, 转变政
府职能, 创新公共管理体制以适应农业农村发展的新要求。同时, 强调政府调控和引导农业农
村发展, 并不意味着政府完全替代市场和社会力量。只有恰当界分政府与市场、社会的边界,
政府才能真正找准调控和引导农业农村发展的着力点, 形成政策的累积效应。
如何进行政府与市场、社会边界的划分? 问题的答案难以在抽象的讨论中获得。“有多少个
国家, 就有多少种组织政治与经济体制的方式”, ⑦如果加上政府与社会关系的维度, 可能的模
式将会更多。基于这样一种认识, 本文拟从评述我国政府现有的农业农村政策出发, 构建一个
农业农村发展中政府与市场、社会关系的新分析框架, 并从中提出相应的政策建议。
一、我国政府的农业农村政策述评
十一届三中全会后, 以中央一号文件的密集颁行为标志, 我国政府出现了两轮对农业农村
发展的集中关注。第一轮对农业农村的集中关注以 1982 —1986 年连续五个