文档介绍：地方政府债务风险问题研究
文章标题:地方政府债务风险问题研究
一、地方政府债务
地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义:(1)地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务;(2)地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取
得的财政收入之外,还应当包括地方政府的某些欠款,即一些应付未付的款项;(3)地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务.
按照债务发生是否需要特定的条件,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生,在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务,可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的,产生于公众预期或者政治压力的,由地方政府承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉,组成地方政府债务的四种基本类型,即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。
从我国的情况来看,1994年《中华人民共和国预算法》第28条明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。
”然而,事实上地方政府既存在合法债务又存在游离于财政监督之外的债务。具体来讲,目前我国地方政府债务主要包括如下内容:一是各种转贷债务资金。主要是指1998年以后出台的中央政府国债转贷资金。二是目前大量存在的也是政策所允许的,根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债。三是尽管在法律上不允许地方政府发债,但客观上已经形成了地方政府的融资体系。如,地方政府通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的,用于提供地方公共产品的债务。又如,各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行。四是地方政府的欠款和挂账。包括:对地方行政事业单位人员的工资欠发、地方的粮食风险配套资金缺口以及粮食亏损挂账等。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁,以及社会保障资金的缺口。
二、我国地方政府债务风险及其成因
(一)我国地方政府债务风险
地方政府债务风险,是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。其可能造成的损失主要有以下四种表现形式:一是在其他支出项目正常保证的前提下,地方政府不能按期偿付到期债务。二是挪用其他支出资金,用于偿付到期债务,这将造成其他支出项目资金保证程度下降。三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债,如过分加重纳税人的税收负担等。四是向上级政府转嫁债务而给上级政府造成损失。地方政府债务风险就是存在于地方财政正常运行和地方政府债务危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性,另一方面也有可控性。
我国地方政府债务风险有如下特点:(1)区域性。这主要是指我国东、中、西部不同地区地方政府债务风险程度不同,中西部地区的债务风险程度明显大于东部地区。(2)复杂性。这主要是指我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因,既有经济体制转轨未完成的因素,又有现行财政体制的问题,还有地方政府对其债务缺乏管理的原因。(3)层次性。这主要体现在省、地(市)、县、乡四级政府中,省一级的债务风险相对较小,越往下一级债务风险越高。(4)传递性。地方政府作为中央政府的派出机构,其难以弥补的债务负担最终往往要由中央政府承担一部分。从这个意义上说,我国下级政府的所有债务均构成上级政府的隐性债务。
(二)我国地方政府债务风险的表现形式
。这是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。目前我国地方政府债务融资的机构分散,合法与不合法的债务并存,总量还难以把握。但从对某些地区的典型调查来看,地方政府债务的规模已较大,有的甚至已超过地方财政的承受能力。例如截至2000年底,四川省财政各种直接债务累计达400亿元左右,或有债务369亿元,其中:,应退还供销社股金26亿元,粮食企业亏损挂账110亿元,养老保险金缺口20亿元,若再考虑到一些无法统计的因素如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务,其债务总规模还要更大。我国地方政府债务的规模风险已经相当大了。
。主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具体而言,主要表现在以下几个方面:(1)直接显性债务风险。我国地方政府的直接融资渠道主要有国债转贷资金、外债
[1] [2] 以及地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务。首先,国债转贷资金发行的规模相