文档介绍：试析建立我国地方政府发债制度的法律思考
论文摘要地方政府自行发债试点在地方债问题上实现了重要突破,但其与完整意义上的自主发债仍存在不少差距。本文探寻了地方政府自主发债权的理论依据,分析了我国建立地方发债制度的现实障碍,并就地方发债制度建设中的几点关键性要素略作阐述。
论文关键词地方政府发债自主发债权财政分权监管机制
2011年10月,财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》(以下简称《试点办法》),允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。地方政府发债权再次成为学界乃至全社会热议的话题。支持、肯定的声音不绝于耳,怀疑、反对的意见也不在少数。本文从此次试点的内容出发,对建立我国地方政府发债制度的相关问题进行讨论。
一、四地政府自行发债试点的分析
依据《试点办法》,自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内,自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制,2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。
(一)与我国以往地方政府债券的比较
1993年,国务院叫停我国地方债券的发行,并在第二年的《预算法》中明确规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。但事实上的地方债券并未彻底消失。1998年亚洲金融危机期间,中央发行1000亿元的长期建设国债,并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府,由地方政府逐年归还。2009年,为减小国际金融危机对我国经济的影响,帮助地方政府解决
“四万亿”投资刺激计划中资金不足的问题,国务院允许地方政府发行2000亿元地方债券,冠以“2009年XX省(自治区、直辖市、计划单列市)政府债券”的名称,而由财政部代理发行并代办还本付息。2010年财政部继续代理地方政府发行2000亿元地方债券。

制度变迁通常有两种形式:一种是危机导向;一种是利益导向。从国债转贷、中央代发到自行发债,制度变迁更大程度上都是危机导向而引发的。过去是为了应对金融危机,维持经济的稳定增长,此次地方政府自行发债试点则直接源于大规模地方债务集中到期,债务违约风险凸显的现实背景。

较之于1998年、2009年的办法,此次试点最大的变化在于地方政府在债券发行这一环节得以自主,而中央政府则扮演“额度管理”的角色。因此,地方政府需要直接面对资本市场,需要遵循债券市场的运作规则。地方政府要想成功发债,就要充分披露其信用信息,增强财政透明度。自行发债试点实际是将地方政府纳入到金融生态环境中,削弱了融资的行政化色彩,以市场化的方式规范其行为,将地方政府融资阳光化,从微观层面完善金融生态环境。
(二)与其他国家地方债券发行制度的比较
在财政联邦制较为完善的发达国家,地方政府债券(也称“市政债券
”)与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构成完整统一的证券市场。以美台就是市政债券市场。美国的市政债券分为一般责任债券和收益债券,一般责任债券,政府使用税收收入向投资者还本付息。收益债券由特定的地方政府代理机构发行,以项目收益偿还。美国是典型的财政联邦制国家,地方财政独立于中央财政。更有地方政府破产制度保证中央政府不会援助处于财政危机的地方政府,避免了中央政府对地方债的担保责任。
而我国中央与地方之间的财政关系并非真