文档介绍：审计研究简报
第18期
(总第273期)
审计署审计科研所 2013年9月16日
政府债务管理需求与政府会计改革
一、引言
随着我国政府债务规模的迅速攀升、债务类型的日益复杂化和债务风险的不断积聚,以及国际上主权债务危机的持续发酵和美国底特律政府的深陷债务泥潭等问题的警示,加强政府债务管理和积极防范政府债务风险已经成为我国当前的重要议题。政府债务体现着发展与风险的权衡和博弈。在这个权衡和博弈过程中,政府债务监管是规范政府举债行为、防范政府债务风险、保障债务可持续状况和资金运用效果的关键,而加强政府债务管理的前提是全面、准确的了解政府债务的规模、结构和风险。透明、全面的政府会计信息是保障政府债务安全、有效运行的前提。全面的、
高质量和高透明度的政府会计信息意味着信息使用者能够清晰了解政府债务资金的筹资渠道、运用过程和使用效果,并对未来可能发生的资金流出和潜在的债务风险做出合理预期,进而有效控制债务风险和保持财政可持续发展。
作为反映和监督政府债务可持续状况的重要信息来源,我国当前的政府会计还无法全面、准确地反映政府债务规模、期限结构、偿债和履约情况以及政府债务形成的资金运用情况。政府会计制度的不健全和信息披露的不完整、不准确已经成为我国实现政府债务的全口径管理和动态监控的理论桎梏。进行政府会计改革,提供全面、准确、及时地反映政府债务规模、结构和风险的会计信息已经成为我国加强政府债务管理的迫切要求。我国应以政府债务管理的具体目标为导向,建立健全政府债务会计的核算和报告制度,以全面、真实地反映政府债务财务状况的“全景图”和“结构图”,满足当前公共财政管理环境下政府债务会计信息使用者在加强预算控制、有效防范债务风险、客观评价债务资金使用成本和绩效等方面的信息需求。
二、政府会计对政府债务管理的影响分析
(一)政府会计的本质和在政府债务管理中的作用。
健全、合理的会计制度能够对利益相关者的行为进行有效规范,并通过行为人正确的决策和对制度的有效执行来优化社会资源配置,实现预期的政策目标和经济影响。作为核算和监督政府经济活动的系统,政府会计制度以特定的政府交易或事项为核算对象,以确认和计量为中心,对纳入政府核算范围的经济交易或事项的发生过程和产生的结果做出规范的会计处理,并依据会计目标的需求采用特定的报告形式进行充分列报。在本质上,政府会计制度作为一种政府治理的手段或工具,是为了反映和监督公共资金的运用和公共权力的行使情况,减少因为信息不对称而带来的经济后果的制度安排,是保证公共资源使用效率和实现民主政治的必要机制安排。
政府会计的本质决定了其在政府债务管理中发挥着不可替代的作用。政府会计信息有利于减少政府的寻租行为,增强政府举债过程和财务影响的客观性,为政府的宏观经济决策提供可靠的、相关的信息。政府会计披露的债务信息的完整性和真实性直接影响到信息使用者对政府履行受托责任的评价和做出政策决策的合理性,是政府债务管理顺利进行的必要条件。
、保持适当债务规模和有效化解债务风险的前提。
高质量和高透明度的政府会计信息具有有效的信号传递效应,有助于降低筹资成本、保持债务规模的“适当性”和对债务风险的及时有效控制:(1)政府会计对政府债务地准确核算和报告有利于市场参与机构(如投资者和信用评级机构)对政府债务做出客观的分析和信用评价,进而有助于政府管理者运用市场机制进行科学筹资决策和以低成本筹集资金;(2)政府会计通过清晰提供政府债务的总体规模、具体构成、偿还能力以及未来的具体支出时间等,能够引导管理者将宏观管理理念和微观市场运作有机结合,确定和保持适当的债务规模,强化预算约束,保证经济稳定和财政可持续发展;(3)政府会计是准确评估债务风险和保证政府债务预警系统有效运作的前提,能够
为政府制定合理的偿债计划和积极防范债务风险提供充分的信息依据,从而影响到政府控制和化解风险的及时性和效果。
。
会计在制定契约的条款以及在监督这些条款的实施过程中扮演着重要的角色,契约中对各方行为的限制或者激励条款通常是以某些会计数据为条件的(Watts 和Zimmerman,1986)。会计信息在政府债务的委托代理关系中是减少信息不对称的重要激励和约束机制。债务管理过程本身就是一个政府和委托人之间签订契约和履行契约的过程。在政府债务发行之前(契约签订之前),全面、可靠的政府会计信息能够对政府的财务状况、运营业绩以及债务可持续状况进行考核,从而减少委托人逆向选择的可能;在政府举债、使用和偿还债务资金过程中(契约签订和履行阶段),政府会计通过向委托人提供债务资金的投向以及使用情况的信息,监督代理人执行契约的情况,减少代理人的道德风险。
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