文档介绍：第一章公共行政学导论
公共行政学是一门研究行政活动规律的学
科。今天无论在西方国家,还是在发展中国家,
政府的行政管理对于促进社会发展、推动社会
进步都起着越来越重要的作用。这一点对于转
型时期的中国来说尤其如此。科学地理解行政
现象和活动准确地把握行政活动及其发展规律,
既是公共行政学研究的任务, 也是这一学科所
能为人们作出的贡献。
第一节公共行政的含义与特征
一、行政与行政管理
“行政”是我们在日常生活中经常接触到的一个词汇。一般
是指组织和获得人力、物力等资源以达到组织目标的过程。这一
组织既可以是企业组织,也可以是政府及其各个部门。英语中的
“行政”) 是指治理、管理和执行的意思。中国古
代历史文献中“行政”一词是指执掌国家政权、推行国家政令、
管理国家事物。如《左传》国有“行其政事”、“行其政令”。在
距今年前清人编撰的《纲鉴易知录》中记载西周时期太子年
幼,由“召公、周公行政”的词汇。马克思在其《评“普鲁士
人”和普鲁士国王和社会改革》著作中把行政称为“国家的组织
活动”。
从行政学发展的历史来看,学者们对什么是行政?究竟哪些
国家活动属于行政的范畴,一直存在着不同的意见:
国外的学者在较早的时候侧重从政治的角度去解释行政概
念。他们认为行政是国家意志的执行,政治是国家意志的表现。
这就是政治与行政二分法的观点,最初是德国政治家布隆赤里等
人提出来的。后被美国行政学家威尔逊介绍到美国。美国学者古
德诺在年出版的《政治与行政》一书中对此观点大加宣传,
他说:“在一切政治制度中,只有两种基本的功能,即国家意志
的表现和国家意志的执行,前者谓之政治,后者谓之行政”。但
是,这种观点并不能真实反映资本主义国家职能分工的现实,比
如,司法活动,也是国家意志的执行,它怎能归属到行政范畴中
来?事实上,在立法、司法乃至其它公共部门也普遍存在着同政
府行政部门相关联相融通的行政活动与行政关系。而且,政府行
政部门既执行国家权力机关的意志,又通过自身的行政决策,表
达国家的意志。
有的学者认为,国家的一切活动和作用,都是行政。如美国
学者怀特在《行政学导论》中写到:“行政乃是为完成或为实行
一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动家。”德国学者马
叶尔等认为,行政是实现国家政治目的的一切活动。这种观点显
然与现代资本主义国家统治职能分工的现实是不相符合的。
有的学者从管理的角度出发,把行政看作是有效管理公共事
物(不限于政府事物)的技术、程序与方法,有的则具体确认行
政是由计划、组织、领导、协调、监督等功能的表现。这种观点
注重从管理的技术、程序和方法上研究行政活动,有利于促进行
政工作的理性化、科学化,这是可取的;不过,由于它忽略了行
政活动的社会政治经济背景,忽视政府行政活动是政治过程的组
成部分,因而,模糊了政府行政与其它公务管理的区别,冲淡了
行政的主要内容即对政府事物的推行与处理,不利于对国家行政
管理规律的深入探讨。
还有的学者认为,行政与公共政策是一个事物不可分割的两
个方面,行政是“制定与执行公共政策的行动或过程”,“行政是
实现或执行公共政策时的一切运作”。这种观点把政策的制定与
实施提到政府工作的首要地位,强调它是政府活动的中心环节,
这是对当代各国政府行政管理历史经验的深刻总结;可是,如果
把政府活动与公共政策完全等同起来,那就会忽略行政体制、组
织机构、人事管理、行政法制等一系列重要的行政环节、行政功
。
综合国内外学者的一些有代表性的见解,综合行政活动的实
践经验,我们认为“行政”概念,主要是指政府行政组织,根据
宪法的法律确认的权力,调配各种基本资源,治理社会公共事
物,以执行国家意志的活动。
准确地把握行政概念须注意以下三点:第一,就行政的主体
而言,行政主要是政府行政机关的活动,同时也包括得到国家和
政府行政机关授权而履行行政职能的其它社会组织的活动。第
二,行政活动的方式是依法治理,既要强调依法行使行政职能,
凡是法律没有规定的,政府就不能去推行;又表明行政职能的行
使,从总体上看具有治理的性质,但是,不能把行政管理当成单
纯的管辖/限制、约束。第三,政府行政活动的目的具有两重性,
既需要治理社会公共事物,满足社会公共需求,又要执行国家意
志、巩固国家制度;而且,在一般情况下,政府要把社会目的作
为国家目的的基础和前提。
由于“行政”这个概念本身具有治理、管理的含义,故有的
学者把“行政管理”简称为“行政学”,而在