文档介绍：第一编导论
第一章行政法的概念与历史发展
第一节行政法的概念
一、行政法的概念、调整对象和特征
( 一)行政法的概念
有关行政法的定义,由于各国历史背景、法律文化及观念上
的差异,至今没有统一。在我国学术界,对于什么是行政法,表
述上也各不相同。在行政法学创建初期,比较有代表性的观点有
两种:一是从法律体系的角度认为行政法是一切行政管理法规的
总称,是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理
制度和工作程序的法律规范的总和;二是从调整对象的角度,认
为行政法是调整国家行政机关在行使行政职能的过程中发生的行
政关系的法律规范的总称。随着行政法学研究的进一步深入和发
展,人们已不满足于从上述角度阐述行政法。不少学者认为行政
法虽要规范行政管理活动,调整行政关系,但从本质上讲,行政
法主要是围绕行政权这个核心,侧重于对行政权的授予、规范与
制约。
以行政权为核心来阐述行政法,反映了现代社会行政管理发
展的新特点和当前行政法学研究的最新成果。从这一角度出发,
我们认为,行政法是国家关于行政权的授予和行使,对行政权的
行使进行监督及对违法行政带来的后果进行救济的法律规范的总
称。其目的是为了保障行政权力的正确有效行使,维护公共利
益,同时也保障人民、法人和其他组织的合法权益。
行政法是创设和授予行政权的法。
行政权是一个国家权力体系中负责执行权力机关的意志,维
护社会经济文化等秩序,促进社会发展,增进社会福利,管理社
会事务的权力。在现代民主与法治的国家,行政机关及其行政权
力既不来自于世袭也非“神授”,而来自于民众通过权力机关的
授予和法律的创设。行政法就是规范行政权力的创设和授予的法
律规范。在一个国家的法律体系中,凡是创设和规定行政权力的
法律规范,都属于行政法的范畴。在实际中,这类授权性的法律
大致有三类:一是专门规定行政机关的组织及其职权的法律,即
行政组织法。如国务院组织法、地方各级人民政府组织法、国务
院各部委等组成部门的组织法等,集中、统一地规定了行政机关
设置、机构和行政权力的范围。二是在单行性法律中,将某一方
①在以行政权为核心来阐述行政法的观点中,有的倾向于行政主要是控制行政
权行使的法律,人们称之为控权论。有的倾向于行政法主要是保障行政权力行使法
律,人们称之为保权论。还有的学者则认为,一方面,为维护公共利益,必须赋予
并维护行政权的行使;另一方面,为维护公民权益,又必须控制和监督行政权的行
使,这种统筹兼顾的理论,被人们称为平衡论。
面的行政权赋予相关的行政机关,如在税收法中将对税收的征管
权授予税务部门,在行政监察法中将对行政机关及其工作人员违
法行为的监督处理权授予监察部门等。三是通过法律将某项专门
的权力授予某类行政机关,如通过行政处罚法将行政处罚的部分
设定权授予有规章制定权以上的行政机关,通过行政复议条例将
对行政争议的复议权授予某些行政机关。根据现代法治的要求,
法律是行政机关享有行政权的惟一合法来源,行政权力的获得,
必须有法律的明确规定与赋予。
行政法是规范行政权力行使和运作的法。
行政机关取得行政权力虽是行政法的重要方面,但并不是目
的。行政机关取得行政权的目的是要正确有效地行使行政权,进
行行政管理,实现国家行政管理职能,维护和促进社会公共利
益。而要达到这一目的,就需要一整套规范行政权运作和行使的
规则。这种规则既包括实体的,即行政机关运用、行使行政权力
的范围、种类、幅度等,又包括程序的,即行政机关运用和行使
行政权力的方式、方法、手段和步骤等。这些规则有的统一规定
于某一法律之中,如行政处罚法就规定了所有行政机关实施行政
处罚的实体和程序规则,有的则散布于各单行性法律之中,如海
关法就具体规范了海关权力行使的具体规则。在行政法学上,常
将此部分内容称为行政行为法和行政程序法。这些规则是规范行
政权的关键,也是行政法的核心部分。
行政法是监督行政权力行使的法。
在现代社会,行政权的内容极其广泛,与公民的关系密切而
直接,加上行政权本身所具有的主动性、单方性、强制性和权力
行使者主客观情况的复杂性,如没有必要的监督与制约,行政机
关就容易违法或不当行使权力,使行政权产生消极的甚至破坏性
的作用,这样不仅直接侵害公民或法人的合法权益, 而且会破坏
统一的社会公共秩序,影响公民利益。为此,必须建立一套规则
对行政权力的取得与行使加以监督、控制与制约,以维护公共利
益和相对人的合法权益。这类规则也是行政法的重要组成部分。