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太原市城乡一体化问题研究
城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动,相互协作,优势互补,以城带乡,以乡促城,实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。它是针对城乡在社会经济发展过程中存在的二元分隔状况提出来的。城乡一体化不是变相的“劫富济贫”,不能以减缓城市发展速度、降低城市发展层次为代价。城乡一体化的关键在于改善城乡关系,这无论对于城市,还是对于乡村,都是十分重要的,其目的在于实现共同繁荣和发展。在改善城乡关系的过程中,增强城市综合实力始终应当是核心、动力和基础。城乡一体化的基本内涵包括:发展战略一体化、经济发展一体化、商品市场一体化、经济活动网络化、利益分配合理化等。有学者将城乡一体化研究的范围扩大到户籍管理、住房、食品供应、就业、教育、医疗等更大的领域。认为,城乡一体化就是消灭城乡差别,实现城乡融合的过程。也有学者将这种城乡融合扩展到政治、经济、生态、文化、空间等各个方面,将城乡一体化看成是我国经济社会发展的必然结果,认为城乡一体化是生产力发展到一定水平和阶段时,社会发展的必然趋势。最终,城市和乡村将成为一个相互依托、相互促进的统一体。城乡一体化不论作为一种手段,一种过程,还是一种结果,都是经济社会发展到一定阶段之后的必然趋向、必然选择。
城乡一体化早在19世纪中期就成为西方国家社会经济发展的主流。改革开放后,我国历史上城乡隔离发展所造成的各种经济社会矛盾日益表面化,城乡一体化逐步受到重视。珠江三角洲、长江三角洲、北京等经济发达地区,已于90年代中前期开展了城乡一体化问题研究,系统地提出了城乡一体化的策略与方案,对领导决策和管理实践发挥了重要的指导作用。在内地,宝鸡等城市也进行了城乡一体化战略研究,取得了较好的效果。
太原市是山西省省会,全省政治、经济、文化和交通中心。建国五十多年的投资建设,特别是20世纪80年代以来能源重化工基地的建设,加快了太原工业化的进程,形成了较为雄厚的重工业基础。在工业化的强大带动作用下,城市化发展步伐逐渐加快,城市化水平接近70%,已形成大都市雏形。
本课题在国内外有关理论研究和实践经验基础上,重点对太原市城乡一体化问题进行专题探讨。对太原市城乡一体化问题的研究,将有助于我们了解太原市城乡关系现状和未来发展趋势,更好地提升太原市作为省域中心城市的地位,通过城乡关系的改善和密切,更好地发挥对区域发展的带动作用,最终实现城乡协调发展和共同繁荣。
一、城乡关系现状
城乡一体化是针对城市与乡村之间的二元结构问题提出的。简单讲,城乡关系就是城市与乡村的关系,但在研究中考虑到城乡之间的联系,必须对二者做出界定。在完全市场经济条件下,城乡关系取决于城乡之间的经济联系状况,如城乡之间经济要素的流动性、通达性等。在我国,长期以来受计划经济体制的影响,行政体制因素对城乡关系的影响相当深刻,同一行政区划单元内由于行政上存在隶属关系联系,经济联系较为密切。不同行政单元之间,经济联系则相对较为松散。
城乡关系研究范围的确定既要考虑经济联系的强弱,又要考虑行政地区范围的影响。在本项课题研究中,城市是指太原市市区,即建成区部分。乡村包括两个层面:一个指太原市行政辖区范围内的乡村部分,即近郊(现6个城市辖区的郊区部分)和远郊(市辖县、市);考虑到太原市大都市区发展已形成雏形,另一个层面系指城市腹地,即北面忻州、南面晋中等受中心市区影响明显和经济联系日益密切的部分地区,即太原市都市圈。
(一)城乡关系发展阶段的划分
太原市城乡关系的演变与我国建国后实行的宏观发展政策密切相关。80年代以前的重工业优先发展政策、改革开放后的城市与乡村二元工业化发展政策、90年代后的市场化发展战略等,都对太原市的城乡关系产生了深刻的影响。与国内其他地区相比,太原市因其自然资源赋存条件的特殊性以及国家劳动地域分工任务的约束性,城乡关系特征显得更具典型性和阶段性。
太原市城乡关系的发展大体上经历了以下三个阶段:
第一阶段,20世纪80年代以前,城乡隔离发展阶段。与全国一样,超前发展重工业的工业化发展模式以及十分严格的城乡户籍政策,基本上阻塞了应有的城乡联系通道和方式,总体上隔绝了正常的城乡发展关系。这一时期城市发展的目标是建设“工矿基地”和“生产性城市”,而乡村以农补工,不但要承担对工业化的投入,还要负责供应城市人口的粮食、蔬菜和副食品。城市建设、工业发展难以顾及农村和农业的需求,甚至还有城市剥夺农村和工业剥夺农业的现象,城乡关系完全处于分离甚至对立状态。
第二阶段,80年代至90年代初,城乡自主发展阶段。改革开放以来,首先是农村实行家庭联产承包责任制,而后兴办了大量的以资源采掘业、原材料工业及其初加工为主的乡镇企业,极大地刺激了乡村经济的发展,深刻地改变了太原市郊区及辖县的经济面貌。可以说,这一时期农村的发展是依靠其自身的力量发展起来的,极少获得城市的支持。此间,太原市作为能源基地的中心城市,得到国家大量的资金投入,能源、重化工工业发展较快,经济实力明显增强,也形成了超重型和资源型经济体系。其他经济功能,特别是作为区域中心城市的经济组织和管理职能未能得到相应的发育和发展,对地方经济的带动作用和辐射作用局限性很强。因此,这一阶段太原市城乡之间形成了自主发展、相对独立的关系,不仅城乡之间产业关联性薄弱,而且还存在对资源、土地、环境、市场和其他经济要素的不良竞争。这种城乡二元发展的状态,既不利于资源的整合和高效使用,更不利于市域整体经济实力的提高和产业发展层次的提升,妨碍了中心市区和郊区乡村的共同、协调发展。
第三阶段,90年代以来,城乡关系调整发展阶段。进入90年代以来,经济发展的市场化步伐加快,城乡发展的制度障碍趋于弱化,我国逐步告别短缺经济,能源、原材料供应紧张的时代基本结束。以增加供给为主导目标的传统开发模式被以区域经济利益为导向的经济发展模式所代替,城市发展空间不足、城市发展层次不够、城市化滞后于工业化、城市化质量不高等问题严重地影响着城市的可持续发展,乡村发展则面临着技术层次低、规模不经济、环境恶化、增长乏力等一系列问题,城乡二元结构已越来越明显地制约着区域经济的发展。因此,重新认识和调整城乡关系,使两者由对立、分离逐步走向协调、融合成为这一阶段的首要任务。经过十多年的发展,太原的城乡关系得到一定的改善,经济联系逐步加强,城市发展开始呈现出扩散的特征,城市化地域扩展明显,以太原市建成区为核心的都市圈雏形已基本形成,标志着城乡关系正由隔离向融合逐步过渡和转变。
(二)城乡现状的关系特征
太原市城乡之间的二元结构特征表现在经济、社会、生态等诸多方面。太原及周边地区矿产资源丰富,在“有水快流”原则指导下,以采掘和初加工为主的乡镇工业得到迅速发展,建立起具有显著资源型经济特征的农村工业体系。资源型产业是一种依赖大规模动用资源的基础性产业,产业带动作用较弱且在区际贸易体系中处于依附地位。城乡工业化的二元投资格局不仅造成了城乡之间在资源利用、占有市场等方面对立,而且产业上相互之间缺乏分工协作,使得城乡优势难以得到正常发挥,无法形成分工协作、取长补短、共同发展的局面。也就是说,目前太原市城乡二元结构首先表现在经济的二元结构上,并支配着城乡其他关系的二元性特征。
工业化是经济增长的动力来源,也是城市化的主要动力,城乡工业化的二元性必然导致城市化的二元结构。太原市区,城市化主要地表现为外延式地域扩展,城市的职能、发展层次和极化效益未能得到合理的拓展。太原的郊区和邻近的乡村地区,乡镇企业规模偏小、空间布局分散,农村工业化对乡村城镇化的推动作用不足,加之长期以来户籍管理的限制以及我国特有的“自下而上型”城市化道路的导向,小城镇发育进程不快,集聚功能较弱。上述两个方面,都影响和限制了太原城市化的一体化发展,使城市化呈现出异质性、二元性的特点。
长期以来,郊区在产业选择、布局以及环境保护设施、法规等方面,均没有纳入城乡一体化统一管理的轨道。郊区自身也存在很多生态问题,诸如乡镇企业污染、居民生活污染、土地不合理利用、村落布局混乱等。特别是位于城市外围的城乡结合部,人流、物流、信息流、能量流高度密集,生态环境治理上又属于城区和郊区均不便管理的地段,具有城市和郊区“双重”的生态环境问题,城乡之间污染扩散与生态净化脱节。乡村地区由于采煤、炼焦、炼铁、造纸等污染型乡镇企业“遍地开花”式发展,同样也面临着严重的生态环境问题,破坏了乡村作为自然生态系统的基本特性。近十几年,随着太原市城市规模的不断扩大,产业、人口以及城市设施继续集中,城市的生产与消费功能日益增强,导致城市用水、用电量增大,废气、废水排放量增多,城市绿地和规划绿地不断被蚕食,城市生态功能日益衰退,生态问题十分严重(近一两年这一情况有所遏制和好转,但尚未形成根本好转的机制和态势)。在城市产业结构和空间结构调整过程中,实施“退二进三”战略,通过搬迁污染企业,在一定程度上改善了城市工业环境,但由于环境管理和技术改造方面的原因,出现了污染转移的问题,郊区和邻近的乡村地区生产、生活废物排放量增多,郊区作为中心城市的“绿肺”及生态系统的“还原器”的功能持续退化。可见,城市、乡村以及城郊地区之间的生态关系模糊,生态分工不明,生态结构亟待进行重新整合和重大调整。
此外,由于缺乏统一规划和建设,城乡在基础设施方面也存在二元化现象,对城乡一体化建设极为不利。城市交通体系建设缺乏广域交通体系的观念,受行政区划分割,大型区域性交通基础建设的协调性与一体化程度仍较低;大型动力供应设施,如输变电设施、煤气、燃气的生产与输配设施和热力生产供应设施建设中区域联合、共建共享以及城乡一体化考虑不够,导致郊区城镇、乡村地区规划建设中追求自成系统的倾向严重。城乡各自建设污水处理设施,造成相互影响和越界污染;分散建设水源和供水设施,不利于水资源的优化利用,加剧了水资源供需矛盾;城市给排水管网建设自成体系,小城镇、农村及“城中村”给排水设施与管网建设滞后,城乡之间反差极大。
城市是区域经济发展的核心。在城乡关系中,城市与乡村具有相互依存的特点,乡村是城市的腹地,对城市经济的发展起着支撑和基础作用,城市则在城乡经济发展过程中始终处于中心地位。这种中心地位不仅体现在城市经济规模大、技术层次高,更重要的是城市的经济功能完善且对城乡关系的影响作用大,如城市具有带动作用强大的主导产业,具有较强的技术创新能力,集中有大量的金融、保险、生产服务等经济核心部门。目前,太原市中心市区传统服务业比重仍然很大,新兴服务业规模偏小,空间集聚也很不足,经济枢纽功能亟待加强。同时,资源型经济特征以及城乡工业同构现象造成城乡经济分工不明确、产业联系偏少,城市无法通过密切的横向、纵向及旁侧产业联系,对城乡经济发展发挥强有力的带动作用。
城乡一体化就是要通过各类经济要素在城乡之间的合理流动,实现资源的合理与高效配置,达到城乡共同发展的目的。经济要素流动的通达与顺畅,有赖于城乡统一市场的建立以及城镇体系的完善。
就太原而言,二元工业化和城市化造成了城乡之间的自主发展格局。资源型经济的固有特点,造成城乡之间依靠各自的“体外循环”完成从投资、生产、企业管理、技术开发到市场拓展、销售的整个经济运行过程,再加上产业结构的趋同与刚性,使得经济要素在产业间的有序流动和优化组合难于实现。
从道理上讲,各级城镇的正常发育以及在空间上的合理布局,有助于城镇发挥中心作用、带动城乡经济的发展。目前,太原城镇体系建设中存在的最大问题是“大城市、小辖区”。太原市由于城市辖区较小,造成城市腹地狭小,这样既限制了城市产业拓展的空间,妨碍了高耗能重型产业(同时也是污染型产业)的转移,影响了城乡居民的生活以及资本的内聚和产业的发展,不利于城乡之间经济联系的加强。太原城镇体系的另一大问题就是“大城区、小郊区”。城区特别是原有三城区人口和经济活动高度密集,造成诸如住房困难、交通拥挤、环境恶化、基础设施超负荷运行;而郊县卫星城镇和各类城镇发展缓慢,没有形成明显的集聚效应和经济规模。
这一问题突出地表现在大量“城中村”的存在和中心城区生态功能空间的缺失两个方面。“城中村”的最形象说法就是“城市中的农村”,它虽然与城市社区或广大农村社区有同一之处,但差别与特点是相当明显的。“城中村”在土地、户籍、人口、行政管理体制等方面的农村属性和在地域空间和经济功能上的城市属性,形成了自身发展的二元、两难性和矛盾性,难以真正纳入城市社区的统一规划、统一建设和统一管理之中,与城市社区“貌合而神离”,与城市化、现代化进程不协调、不和谐。在太原市建成区范围内存在的75个“城中村”,与城市街道犬牙交错,致使市区用地边界不清,管理混乱,城市总体布局调整的难度较大,严重地妨碍了城市总体规划的全面实施。
城市的生态空间是城市土地利用结构中的重要部分,它对城市生态环境级的维护和改善、生产和生活废物的排泄等都有着重大意义。然而在太原市的城市建设和扩展过程中,过于关注生产功能的加强,忽视城市生态功能的保护和强化,表现在空间上就是城市的绿色空间布局不断被蚕食,难以形成绿地系统和生态功能体系。在城市发展过程中,太原市人口规模不断扩大,尤其市中心区人口更加密集。城市建设用地一再突破控制指标,尤其是大量绿地和规划绿地被侵占,修建各种建筑、修建住宅。其恶果是现代化的城市没有与之相适应的绿色空间,导致生态环境功能的严重失调。
二、城乡一体化的思路
(一)总体思路
针对太原市城乡关系现状,打破城乡二元结构是现阶段的首要任务,最终实现城乡关系的融合和整体协调发展则是长期的奋斗目标。太原市城乡一体化的基本思路可以概括为:以城乡发展统一规划为指导,努力改善城乡经济分工,积极调整城乡经济布局,着力协调城乡经济关系,统筹建设城乡综合生态系统、城乡统一市场、基础设施网络化和一体化发展的制度体系,逐步实现城乡关系的转型和整合发展。
目前,太原市城乡之间的联系有越来越密切的趋势,主要表现为城乡基础设施建设、城乡市场联系深化和中心市区污染企业以及其他工业企业的外迁。企业外迁实质上是城市化过程中城市地域空间扩展和城市规模扩大的体现,也是城市空间分布格局和土地利用形式变动的结果,是在城市化过程中出现的必然现象。城市化必将推动城乡一体化,但是仅仅依靠这一过程是远不足以解决城乡二元结构的,城乡一体化的实现还需要直接切入城乡分离的要害,从城市、乡村以及中间环节三方面着手。因此,解决太原市城乡相关问题首先要进行城乡发展统一规划,将整合城乡关系作为区域发展的重要任务;其次,针对城乡工业发展中分工不够明确的问题,整合城乡各类资源,重新确立城乡经济发展方向,调整产业结构、转变经济增长方式,实现城乡经济的转型发展,并在这一过程中逐步增强城乡经济实力。
鉴于长期以来城乡生态环境欠账较多且问题严重的现实,同时考虑到生态环境对经济社会发展的重要意义,首先着手进行生态一体化的建设;城乡统一市场建设是城乡关系整合的核心工作,决定着各类经济要素流动的活跃程度以及使用效率,必须消除条块分割、地区封锁,使城乡市场由传统的二元化市场区向相互依赖且等级分明的一体化网络系统转变;建设完善通畅、高速便捷的基础设施网络是实现城乡一体化的重要基础,城市化的地域推进、经济要素的高效利用、生态环境的整治都离不开基础设施的支撑,加大建设力度并适度超前发展将深刻改变城乡关系格局;太原市城乡关系发展变化的历程表明,体制的变革深刻地影响着城乡关系的演化,建立有利于城乡关系改善和融合的经济体制、管理体制和市场体制,是城乡一体化的重要保障。
(二)战略要点
根据城乡关系演变的阶段,太原市目前正处在城乡关系由隔离走向融合的调整时期,城乡二元特征仍然十分突出,实现城乡一体化还需要相当长的时间和做出巨大的努力。针对经济发展现状,综合确定太原市城乡一体化的战略要点是:平等、协调、融合、发展。
获得平等的发展机会是城乡一体化的基本内容,是针对重工业化过程中出现的城乡不平等现象提出的。就是要改变旧的城乡关系,将城市和乡村放到同等重要的地位。通过城乡一体化市场的建立和基础设施网络化的建设,赋予城市和乡村同等的发展机会,有助于充分发挥城乡各自的优势,比如太原市区的经济、文化、政治核心的优势,太原市近郊、远郊及相邻地区的资源优势和市场优势等,实现经济要素在城乡之间的自由、快捷流动,进而实现资源配置效率的最大化,促进经济社会的全面进步。
协调是指在城乡平等的前提下,城乡在经济、社会、生态等各方面分工协作,整合发展,并在空间上有序分布,城市和乡村走向互动发展。就太原的实际情况来看,城乡协调应当体现在以下几方面:首先,要本着发挥优势的原则,城乡在产业上应当各有侧重,明确分工,并通过增进产业联系,提高资源使用效率,提高经济效益。其次,城乡生态功能的分工,无论对城市还是对乡村的发展都是至关重要的,城乡生态的一体化建设能够改善居民的生存环境,并提高生态还原功能,有效保障经济社会的发展。第三,基础设施的城乡协调,将极大地提高经济要素流动的通达性和顺畅性,也可保证城乡各项活动的顺利进行。
融合既是一种过程,又是一种状态,是城乡关系发展的高级阶段,是未来太原市城乡关系发展的方向。融合并不是消除城乡差别,是指在保留城市和乡村两种人类聚落形态的前提下,城市与乡村相互渗透,组成关系密切、彼此功能互补、利益共享的城市-乡村复合系统。这一系统是在保持城市和乡村特色的前提下,不同自然要素、经济要素和空间因素的优化组合。融合是指以一体化的交通体系和基础设施体系为支撑的,城乡之间相互依赖、合作密切、结构合理的发展关系。
发展是城乡一体化的核心和最终目标。城市的发展离不开乡村在劳动力、资源等方面的基础作用,乡村的发展也需要城市在产业、技术、市场等方面的带动效应。城乡关系的演变过程实际上就是在不同经济社会发展水平下,城市和乡村为了寻求自身发展而走过的曲折道路。城乡一体化的发展有利于打破城乡经济流通的各种障碍,实现各类经济要素在城乡范围内的合理流动,并以平等、高效的方式推动城乡经济的共同发展。
(三)综合对策
,推进城乡一体化发展进程
制度建设是城乡一体化发展的保障。针对现有制度的状况,应当从以下几方面着手,建设有利于城乡一体化的制度体系。打破城乡分割的现状,建立城乡统一管理体制,统一进行城乡经济、社会、生态等的规划工作,统一进行要素市场、基础设施的建设以及生态环境的整治;加大户籍管理制度改革力度,消除城乡人口流动的制度障碍,促进农村人口向城镇的转移和集中;推进社会保障体系和相关制度改革,提高城乡间劳动力、资金、技术等经济要素流动的自由度,实现资源的合理高效配置,带动城乡经济的发展;创新和改革城乡土地管理制度,运用市场机制,促进土地交易市场的发育,引导城市土地集约配置,提高土地开发效益;建立城乡一体化工业生产和行业管理体系,组建跨城乡、跨地区、跨所有制的企业集团,形成利益集团共同体,实现生产要素的合理配置、重新组合和利益再分配;废除或修订传统计划体制下妨碍城乡一体化发展的有关制度、法规、条例和政策,使城乡生产要素流动和经济社会发展纳入法制轨道。