文档介绍：第一章导论依法行政的重要标志
——行政处罚法的诞生
一、冲突与矛盾:制定行政处罚法的必要性
(一)行政处罚在实践中存在的问题
近年来,随着我国法制建设的不断完善,我国颁布了大量有
关行政管理的法律、法规和规章,其中绝大多数都规定了行政处
罚条款,行政处罚已经成为各级行政机关进行行政管理时必不可
少的组成部分,几乎涉及行政管理的各个领域。据调查,
年,仅北京市行政机关实施的处罚行为就达多万次,其中罚
没款物处罚多万次,折合金额多万元,警告拘留违法人
万人次,吊销许可证、责令停业起,拆除违章建筑
多起。虽然行政处罚确实在一定程度上起到了抑止行政违
法的作用,但从总体上看,由于对行政处罚问题没有统一的法律
规定,实践中出现了不少问题。这些问题突出的表现是乱和软。
乱就是乱施、滥施处罚(如乱抓人、乱扣人、乱吊销、乱没收),
尤其是乱罚款的现象比较严重。具体表现在:设定行政处罚的主
体混乱且各自的权限不明确;设定行政处罚的法律文件的形式泛
滥;不同层级不同部门的法律规范文件彼此冲突;不少规范文件
有关行政处罚的规定不尽合理;许多设定处罚的文件不予公布,
却要行政管理相对人遵守;对行政处罚的创设缺乏必要的监督机
制。乱还表现在:处罚主体混乱,许多没有行政处罚权的单位和
人员越权行使行政处罚权;一些行政机关或工作人员在处罚种类
和幅度过宽的情况下轻重高下,具有很大的随意性;有的行政机
关受利益驱动,按所谓“以罚款养执法”,甚至坐支截留罚款,
非法获利,处罚管辖权不明确,有利争着管,无利往外推;缺乏
行政处罚的程序规定和证据规则,不许被处罚人申辩、处罚不说
明理由和不告知救济途径的现象普遍存在;越权或滥用强制措
施,侵犯公民、法人或其他组织的合法权益等等。软就是软弱无
力,缺乏制裁或威慑力,达不到制止违法的目的。例如,对重大
行政违法案件,尤其是高层次的单位、人员的违法案件,或则罚
不下去,或则从轻再从轻;某些领导人随意干预处罚个案;人情
风严重;某些执法人员执法不严,甚至徇私枉法;划不清或不愿
划清违法与犯罪的界限,很多应予刑罚的案件,都作为处罚案件
处理。处罚设置普遍过轻,罚得不痛不痒,使违法者无所忌惮;
某些处罚甚至使被处罚人还有利可图等等。而几年来行政处罚中
严重存在的混乱局面,也从另一侧面促进了行政处罚的软弱无
力。这些现象的存在,使大量义务违反者得不到应有制裁,一方
面使一些人更加肆无忌惮地不服从管理,拒绝履行行政法上的义
务;另一方面,使公共利益受到侵害、社会秩序遭到破坏,公
民、法人或其他组织的合法权益受到侵犯。上述两个方面的情
况,都迫切要求制定行政处罚法,从而使行政处罚迅速走上法制
轨道,充分发挥行政处罚在依法治国中的作用。
(二)制定统一的行政处罚法的必要性
行政处罚法有广义、狭义两种含义。广义上的行政处罚法,
是有关行政处罚的创设、适用的法律规范的总和。狭义的行政处
罚法是指全国人民代表大会制定和颁布的统一的行政处罚法。过
去,由于我国没有统一的行政处罚法,导致在实践运用中出现大
量的问题。因此,制定一部统一的行政处罚法是非常必要的。
首先,制定行政处罚法是维护行政管理秩序的需要。通过法
律明确有关机关创设行政处罚,明确授予特定机关施行行政处罚
的权力,使这些机关实施行政处罚有了合法的依据,有了国家强
制力的保障,从而得以大胆地进行行政管理,行使行政处罚权
力,维护社会管理秩序。
其次,制定行政处罚法是教育公民和法人自觉履行行政法上
的义务的需要。没有法律的明示、指导和告诫,人们对其任何行
为都不应承担法律责任。如不以法律指导人们的行为,使其知道
行为可能产生的法律后果,就予以处罚,人们无疑会缺乏安全
感。有了行政处罚法,人们就知道该做什么,不该做什么,从而
增强积极履行行政法义务的自觉性。
再次,制定行政处罚法是防止行政处罚权腐化的需要。无限
制的权力必然走向腐化。如果没有法律规范为依据,行政处罚权
势必以行使者的主观意志和好恶为依据,这样必然会导致行政处
罚的任性、专横和暴虐。
最后,制定行政处罚法是保障公民、法人和其他组织合法权
益的需要。义务违反者通常就是他人合法权益的侵犯者,要保护
公民、法人的合法权益有必要通过法律来制裁义务违反者。行政
处罚权被滥用的现实,不仅迫切需要法律对行政处罚权加以限
制,而且要求通过法律建立行政处罚的救济机制。可见,制定行
政处罚法对于保障公民、法人和其他组织的合法权益,具有十分
重要的意义。
二、处罚法制化行