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财政监督是公共财政的基本职能,是确保财政管理活动符合既定管理目标的重要手段。近年来,随着我市国库集中支付改革、部门预算、收支两条线、财政专项资金绩效评价、“金财工程”建设及财政机关办公自动化等各项改革的稳步推进,侧重于事后检查、事前审核、事中监控相对弱化的传统财政监督方式和手段已无法满足公共财政管理需要。按照公共财政的管理要求,财政监督工作应全面融入财政管理,服务财政改革,从偏重事后检查、外部监督模式转向事前、事中、事后监督相结合、内外监督相结合,以实现对财税政策执行和财政收支活动全方位、全过程的动态监管。
一、构建我市财政监督全过程动态监管体系的必要性
(一)构建财政监督全过程监管体系,创新财政监督机制是完善公共财政体系的必由之路。
财政监督源于财政的分配职能,是财政管理的重要组成部分,应纳入财政工作流程的总体设计,并贯穿于财政管理活动的始终。公共财政管理要求财政监督不仅仅是事后的检查,也不仅仅是对哪一个具体个案的处理,而必须融入财政管理的全过程,资金流动到哪里,财政监督到哪里,实现对财政资金运行实时、动态、全程监管。从目前看,我市现行的财政监督方式和手段已无法满足公共财政管理和财政改革发展的需要:
1、财政监督模式滞后于财政资金预算运行,财政资金运行的安全性、规范性和有效性监管机制还不完善。
从监督检查方式来看,目前的财政监督仍然以事后专项检查为主,事前审核、事中监控相对弱化,致使财政资金使用过程的同步监督缺位,对预算执行中出现的问题不能及时发现和纠正,存在财政监督盲点;从监督检查手段来看,目前的财政监督仍主要采取集中性、突击性的专项检查方式,单纯通过账簿和报表来查找问题,检查方式过于单一,很多监督检查缺乏及时性和有效性。从监督检查职能上看,由于对财政监督的认识不到位、不全面,财政部门的监督与财政管理在一定程度上存在被截然分开的情况,财政部门的经常性监督与财政管理相互脱节,不能把有效监督的机制引入到财政业务管理之中。在职能设定上,各业务管理机构侧重于对财政资金的日常监管,专职监督机构侧重于对财政资金的专项监督。这种监督主体的设定和划分具有明显的缺陷,主要是各业务管理机构由于人力、时间和精力有限等多种因素,无法完全履行财政日常监管职能,形成监督缺位;专职监督机构与各业务管理机构信息不对称,无法从各业务管理机构获得足够或本应从日常监督中发现的萌芽性问题与信息。因此,所开展的专项监督缺乏针对性和有效性。在具体工作中,财政部门偏重资金的分配、审核与拨付事务,对项目资金立项的分析、论证,以及资金使用的跟踪问效力度不够,多层次、全方位的财政监督体系还没有形成,在推进财政监督与财政支出管理相融合的机制建设方面相对滞后;财政专职监督检查部门与财政有关业务部门相互协调、相互沟通、协同发挥的联动机制有待进一步加强和完善,适应财政绩效管理的要求、财政资金问效问责机制和制度建设还未真正建立起来。
2、内部监督绩效和预警纠偏功能发挥不充分,检查方式有待进一步改进。
随着“金财工程”和局机关办公自动化的全面实施,现行的内部监督方式和手段已不适应当前财政管理模式,一是监督效率不高。未能充分利用“金财系统”和0A办公自动化等网络平台,建立预算编制、执行和监督主体间的计算机网络联系,实现内部监督对监督对象有关资料、数据的的网上查询。二是检查方式有待完善。从2008年起,财政对单位预算资金的下达不再实行预算追加(减)单的方式,全部实行预算资金文件下达,文件原件及附件资料各业务处室不再存档,全部由局办公室统一存档,由于整个程序从经办人到责任人在0A办公流程上职责明确,手续严谨、操作规范,致使现行内部监督大多仅能从文件的完整性、附件与文件正文是否符合及文件装订的规范性等基础工作方面进行检查,检查意义不大,检查方式有待进一步改进。三是检查范围较窄。现行内部监督检查范围未延伸到财政业务部门联系的主管部门和单位,内部监督检查也未有重点、有针对性地与财政专项资金检查、会计信息质量检查以及财政财务收支轮查等专项检查有效地结合起来,很多检查针对性、时效性不强。
作为财政管理的重要环节,按照公共财政管理要求,创新财政监督机制,服务财政改革,构建预算编制、执行、监督相制衡,事前预防、事中监控和事后检查相衔接、日常监督和专项监管相结合的财政监督全过程动态监管运行机制已势在必行。
(二)构建财政监督全过程动态监管体系是实现财政资金安全、规范、有效运行的重要保障。
财政监督的作用直接体现为保障财政收入及时完整入库和财政支出的规范性、安全有效性。在收入方面,近年来,随着税收、非税征缴部门等相关征管部门征收方式和条件的不断进步和强化,电子化、网络化已经普遍推开;在支出方面,随着支出监督内容的不断突破、扩展,在原有安全性监督和规范性监督的基础上,为顺应时代的发展要求和征管方式的变化,积极探索对财政收支有效性的监督,转变财政监督的方式方法实现财政资金的安全、规范和有效运行,将成为对财政资金监督的关键。
(三)构建财政监督全过程监管体系是整顿和规范财经秩序,确保经济良性运行的现实需要。
当前我市经济运行的质量和效益正在日益提高,但是财经纪律不严、会计信息失真、税收部分流失的状况仍然不同程度的存在;会计基础工作薄弱、私设“小金库”等违法违纪行为时有发生,社会审计机构执业质量参差不齐,无序竞争的状况十分突出。随着新的形势的发展和科技的进步,上述违规违纪行为的手段将更加隐蔽,传统的事后突击检查方式很难奏效。因此,财政监督也要不断根据新情况,研究新问题,不断创新监管方式,构建实时动态的监控机制,加大对违法违规行为的查处力度,为社会经济的发展创造良好的财经秩序环境。
(四)构建财政监督全过程监管体系是建立健全完善的业务工作机制,提升工作质量的必要途径。
完善的财政监督业务工作机制,要求财政监督工作要建立一套科学稳定的日常监管运转系统。从健全监管环节入手,找准全过程监管的规律;从资源整合利用入手,找准提高监管联动效应的规律,从而不断提高工作质量,提升监管层次,使财政监督管理工作摆脱零打碎敲、孤立片面的状态,系统掌握财政监督管理工作的过程,最终实现“窥一斑而观全貌”的效果。这一目标也需要健全的全过程监管体系作支撑。
二、构建我市财政监督全过程动态监管体系的基本设想
(一)构建财政监督全过程动态监管体系的设想
构建财政监督全过程动态监管体系应以资源共享和实时监控为特点,综合运用调研、检查、处理、曝光等监管手段实施的事前、事中、事后三个环节并重的全方位、多层次监管体系,是规范财政资金收支行为、防范和控制财政监督风险的有效措施和长效机制。
财政监督全过程动态监管体系的构建主要分为两个方面:一是要构建全过程跟踪监管体系,即对财政资金的收付全过程开展监管,包括对财政收入的收纳、退付和财政资金支出的申报、审批、拨付、资金绩效等环节开展全方位的监督;二是要通过网络互联和资源共享,进行实时监控和分析预警,及时发现疑点并采取措施解决问题,从而实现对财政资金的动态监管。
(二)构建财政监督全过程动态监管体系的目标
以科学发展观和构建公共财政机制为指导,坚持“收支并举,监管并重,内外并行”,重点突出动态监控、系统监控、及时监督和有效整合四个基础环节,发挥财政监督与财政管理各环节之间的联动效应,将全部财政收支活动纳入财政监督,实现财政监督“三个转变”,即从局限性的静态监管向全局性动态监管转变,从监督检查型向监管服务型转变,从一般监督向绩效监督转变,使财政监督在落实科学发展观和推进公共财政体制建设中发挥更大的作用。
具体目标应包括:在财政收入监督方面,重点是围绕做大财政收入“蛋糕”,加强税收和非税收收入征缴质量的日常监督,积极开展财税政策执行情况的监督检查,针对财政收入的热点、难点问题,组织开展专项检查,保障财政收入真实、完整,建立稳定的财政收入保障机制,为构建和谐社会提供坚实的财力基础。
在财政支出监督方面,要加大事前审核和事中监控的力度,实行与部门预算、国库集中支付、收支两条线等改革同步监督,围绕社会关注的重点、热点问题,以及财政改革事项和重大财税政策执行情况开展专项检查和调研。在开展安全、合规监督的基础上,把有效性监督贯穿于财政支出的日常监督和专项检查之中,确保财政支出资金的安全、规范和有效。
在财政内部监督方面,要以建立健全财政内部监督机制制约为重点,加强对财政各业务机构制度建设、内控机制和履行职责等内部管理情况的监督,及时发现和纠正财政管理和财政运行中存在的问题,堵塞漏洞,健全制度,从源头上提高财政资金管理水平,充分发挥财政监督规范财政管理和预警的作用,规范财政依法理财和执行行为,促进财政政策、法令、制度的贯穿落实。
在会计监督方面,要借助现代化信息手段,强化会计信息质量检查,严厉打击会计造假和扰乱会计工作秩序行为,树立政府监督权威;要建立规范化的检查处罚机制,进一步完善检查、审理和处理处罚的各项规章制度。
三、构建我市财政监督全过程动态监管体系,提升财政监督管理实效
构建财政监督全过程动态监管体系,要以“融入管理、服务改革、完善系统、规范操作”为指导思想,建立以“综合监控、风险防范、防惩并重、运行有序”的全方位、多层次的科学监管体系。其核心就是要完善财政资金监督管理规章和相关制度,落实地方财政监督责任,走出事后集中性检查的套路,探索财政监督与预算编制、执行紧密联系,又与预算编制与执行相对独立,逐步形成财政部门内部的制衡机制,有效地减少预算编制、执行中的随意性,实现对财政资金运行全过程动态监管,努力构建科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的财政监督管理机制。
(一)提升财政监督理念是构建财政监督全过程动态监管体系的基础。
构建财政监督全过程动态监管体系的核心是权责明晰,分工明确,协作配合。要破除部分财政业务部门“财政监督是财政专职机构的事,与业务部门关系不大”,以及部分财政专职机构“财政监督只负责突击性检查,日常监督工作是业务部门的事”等错误观念,树立财政大监督观念,进一步提升广大财政干部对财政监督的责任感、使命感和紧迫感,明确财政监督在公共财政框架中的职能定位,明确规范财政业务机构的财政监督责任,使每个财政干部都有财政监督责任,都要在本职工作中强化财政监督意识,解决财政监督不只是专职财政监督机构单方面的问题。财政部门业务机构也需要担负起一定程度不可推卸的财政监督责任,财政资金流向哪里,监督就延伸到哪里,确保财政资金安全规范运行,消除财政监督在业务环节的空白区,使财政监督责任真正落实到位,防范各种违纪现象的发生。
(二)提升财政部门内部监督能力是构建财政监督全过程动态监管体系的保障。
1、重新界定财政部门内部各个环节业务管理机构职能,重点是对各个环节业务管理机构的监督职能进行调整和划分。要针对各类财政资金管理制度和操作流程的不同,按照不同类型财政资金分配要求,设计进行监督的环节,形成环环相扣监督链条。一是积极争取领导的高度重视和有关部门的大力支持,将部门预算编制的监督检查纳入年初计划,加强对目前“两上两下”的预算编制体制的监督。首先,对预算编制单位的部门预算是否按照规定程序及合法合规性实施监督检查,其次,加强对局内业务部门和预算编制机构的初审意见的审查,以核实部门预算编制的真实性、合规性和科学性,进一步健全和完善预算编制监督工作的制度化、规范化,切实提高部门预算编制的透明度。二是要根据业务管理形成的财政资金流动的每个节点和岗位权限,设立经办、审核、领导意见等具体审核监督环节,在上下节点联结之间形成循环式监督制衡关系。三是要充分利用“金财工程”和OA办公自动化平台,努力建立起预算编制、执行和监督主体间的计算机网络联系,实现财政业务部门、专职监督机构对监督对象有关资料、数据的网上查询,建立财政资金执行预警机制,提高监督绩效。促使财政资金分配(预算编制)、资金拨付(国库执行)、资金使用(各部门预算)、财政支出绩效评价过程规范化,从而制约内部各个环节权力的有效合规运行。四是继续加强财政专项资金监督管理。首先,要严格按照《攀枝花市市级财政预算资金管理内部操作规程》(攀财办[2004]36号)要求,抓好对5万元以上财政专项资金跟踪问效,提高财政专项资金使用效益。其次,大力推行政务公开,打造“阳光财政”,增强财政专项资金安排的透明度,自觉接受人大监督和社会监督。再次,改变以往对专项资金进行单纯财务检查的方式,将财务检查与绩效考评相结合,除加强对用款单位资金运行的规范性和安全性检查外,还应开展对资金有效性检查,坚持查效果,即看资金使用是否达到了预期目的;查效率,即看资金的运行效率及合理利用程度;查效益,即看项目产生的效益,包括经济效益、社会效益和环境效益。对因管理不善造成资金浪费或挤占、挪用资金的单位和负责人,实施行政处罚,并追究相应责任。积极探索财政专项资金绩效考评机制,提高资金使用效益。
2、转变思路,整合力量,增强内部监督的有效性。财政部门内部监督工作十分重要,对于及时发现财政工作中存在的问题,准确弥补工作的缺失,有针对性地建立完善管理制度,提高财政管理效益有着其他监督无法替代的作用。一是要根据《攀枝花市财政局内部监督检查暂行办法》(攀财办[2002]26号)和《攀枝花市财政局关于印发〈攀枝花市财政局工作规则〉的通知》((攀财办[2009]13号)规定,继续抓好财政内部监督检查工作。在总结过去几年内部监督工作的基础上,进一步调整内部监督检查工作方法,重点突出对财政部门实有资金帐户的监督检查,确保资金安全完整。二是要扩展检查范围。对财政业务部门的内部检查要适当延伸到其他联系的主管部门和单位,加强与财政专项资金检查、行政事业单位财务收支轮查和会计信息质量检查等专项检查有效结合,提高检查质量和检查效果。三是提升监督实效。要进一步规范检查工作程序,引入责任追究机制,严格内部监督回访反馈制度,促使监督对象及时整改落实,并主动关注财政政策和执行程序是否健全、合规,资金分配使用是否有序安全。
(三)提升财政专职监督检查机构工作质量是构建财政监督全过程动态监管体系的关键。
1、完善业务机制,发挥财政监管的系统职能。
建立稳定的日常监管工作运转系统,使财政监督工作摆脱零打碎敲、孤立片面的状态,全方位、系统化设计和掌握财政监督管理全过程,是构建全过程动态监管的基础。一是监管职责要系统掌握。要对所承担的监管业务进行梳理、分解、归类,最终对应落实到监督级次、监管对象、监管项目,并按照工作对象建立各种资料报送制度,内容应包括监管对象的基本情况,财务活动状况、相关财务指标等。同时,平时还要充分分析利用这些资料,全面了解各监管层面和对象的财政财务活动情况,从中寻找疑点和重点,有的放矢地开展监管活动。二是工作布局要系统安排。在工作布局时,紧紧抓住当前普遍关注的热点和疑点、涉及财政改革的重点和难点、涉及监管还不到位的弱点和盲点来系统统筹安排,从具体监管活动中把握问题趋势、发现行业特点,讲求规模效能,发挥整体功效。三是政策法规要系统了解。要对开展监管活动的方式方法、具体要求、与监管事项有关的各项财政政策及相关法规制度、被监管对象及其主管部门制定的相关规章制度办法、操作规程等进行系统地了解掌握。四是工作制度要系统规范。对已经制定监管办法的,要制定具体操作规程;对没有制定统一办法的,要在一段实践后通过总结提炼制定出实施办法。要进一步搞好内部分工,改变重查、轻管的弊端,建立岗位责任制,细化工作任务和管理目标。
2、健全监管环节,实施事前、事中、事后全过程监控。
构建全过程动态监管体系的重点是要从健全监管环节入手,通过建立事前、事中、事后三个环节并重的全方位监管体系总结出全过程动态监管的工作规律。事前、事中、事后三个环节是实现全过程动态监管的有机整体,偏废任何一个环节,都将使监督管理工作的成效大打折扣。一是要突出事前审核环节,把握预定轨道。要依据国家有关法律法规规定对将要发生的审核审批事项及其相关行为的合法性、合规性、合理性进行审核,使其行为一开始就步入预定轨道,加强计划、预测和决策的准确性、合理性和可行性。二是要盯住事中监控环节,确保运行不偏离轨道。要注重对已经发生但尚未完结的经济事项及其运行过程中发生得各类行为合法性、合规性进行审查,及时了解掌握事项执行的进展及动态,通过收集分析相关的数据与材料,调查和反映需关或解决的问题,保障其在预定轨道中的正常运行,确保其安全性、有效性。三是要重视事后检查环节,确保不超越轨道并注重资金绩效监管。要依照国家法律法规,注重对已经完结的财政事项及其运行结果,以及与反映工作结果相关的各类行为的合法性、合规性进行全面检查、考核和绩效评估,查处违规违纪问题,堵塞漏洞,完善财政政策,保障其全部活动过程和效能达到预定的效果。
3、综合监管手段,扩大监管的整体效能。
构建全过程监管体系,在实施专项检查工作中,如果只运用单一的检查手段是远远不够的。多年的监督管理实践证明,综合运用调研、检查、处理、曝光等监管手段,发挥其整体动态联动效应,可以取得事办功倍的效果,这也是扩大财经秩序治理整顿成效,增强财政监督威慑作用,提高监督管理绩效的有效手段。首先,在进点之前,要对被检查单位进行充分的资料收集和调研分析,做到知己知彼。可以通过网上查阅相关资料、与其他监管部门沟通、询访监管情况、向其上级或主管部门了解相关管理法规政策等途径,采取行之有效的工作方法,使工作开展有的放矢,不走弯路。其次,在进点实施检查过程中,要改变过去那种靠翻阅成堆资料,大海捞针的被动方式,根据调研了解的情况,制定出可行的工作方案;或现场深入,或网上办公,发现疑点,按图索骥,举一反三,各个击破。再次,在处理过程中,在已有的行之有效方法的基础上,应重点探索和完善以下几种新方法:一是检查、审理、处理三分离,审理部门参与决策程序;二是对法规政策不明确的问题,及时邀约有关专业人士进行研讨论证,稳妥处理好疑难问题;三是对检查结论及处理决定涉及到税收、工商、信贷政策等事项的,在下达前处理决定的同时,向有关部门发函移送,并关注落实结果。最后,对检查过程和结果进行适度曝光是进一步强化威慑作用的有效手段。对检查出的问题向社会公众、新闻媒体或其主管部门公开披露,以便引起重视,促进整改。
4、资源整合利用,发挥监管联动效应。
资源整合利用,主要指以整合政府内外部资源为主体,以提高政府监管能力和服务水平为目标,充分利用财政管理部门、预算执行部门、其他经济监管部门等不同资源主体之间的信息共享和工作协调,达到资源主体之间良性互动、整体推进的效果。一是要经常与上级部门汇报沟通,了解各时期财政管理的政策,掌握不同时期财政监督管理的重点;及时反映工作中发现的问题,研究正确的处理方法;及时反映日常监管和调查研究中出现的新情况、新问题,特别是涉及到政策缺陷的问题,以便于更好地起到参谋作用,促进政策的及时安排。二是要通过加强财政部门内部文件与信息的共享,对下达、分解落实各项收支计划的政策依据、分配口径、指标数额、项目范围进行全面了解和掌握,以此明确财政资金的投入方向、分配和使用用途。三是要通过与其他经济管理部门建立日常工作协调制度、重大问题通报制度、联席会议制度、情况通报制度、咨询论证制度、分析报告制度等,充分利用汇报、通报、联席会议、座谈会、疑难问题会诊会等式,建立一套完善、畅通、清晰、高效、快捷的整体联动机制。四是做好资料的分析利用。在建立日常信息资料报送的基础上,应定期对掌握的动态资料数据进行分析运用,找出财政监管的薄弱环节,确定财政监管的主攻方向。
5、注重跟踪问效,开展绩效监督评价。
加强财政资金“三性”监督,既是推进财政改革、加强财政管理、提高财政资金使用效益的需要,也是提升财政监督层次、构建全过程动态监管体系的需要。开展跟踪问效监督主要包括跟踪回访看落实和绩效评价问成效两个方面。在跟踪回访看落实方面,要针对财政监督审核审批结果的落实情况、专项检查核查发现问题的整改情况以及日常监管中发现的疑点难点问题,建立跟踪回访核查制度。一方面要求相关单位在收到财政监督部门下达的审核意见、检查结论和处理决定后,在规定时限内将其整改落实情况反馈报送;另一方面财政监督部门要及时对日常监管中所收集到的反馈信息进行分析研究,一旦发现疑点,主动定期复查核实,促其整改落实。这一机制的建立有利于提高财政监督成效,确保财政监督严肃性,有效避免一些被监管单位对财政监督审核意见、检查结论和处理决定不够重视、查而不改、屡查屡犯的现象。
在绩效评价问成效方面,监管的范围应当涵盖财政资金项目支出和基本支出,但主要应侧重于项目支出,即重点对项目支出进行绩效监督和管理。内容包括四个方面:绩效目标合理性的监督,即预算部门向财政部门申报项目时,应当制定合理、明确的绩效目标;绩效目标完成情况的监督,即通过对项目实际执行情况与绩效目标对比,评价绩效目标的实现程度,并对其进行原因分析;财务监督,即对项目资金的落实情况、实际支出情况、资金使用的经济合理性、财务管理状况等的监督;持续性效能及影响的监督,即对项目完成后产生的效能及对社会、环境影响的监督。具体工作方法可以采取资金分布和项目分布相结合,选择评价和监督对象;先进经验与实际运用相结合,确立评价和监督方法;定性分析与定量分析相结合,建立评价和监督指标;实证分析与实际勘察相结合,得出评价和监督结论;事中积累与事后总结相结合,建立评价档案和监督档案。
6、提高财政监督人员的综合素质,确保财政监督全过程动态监管顺利实施。
一是要科学配置财政监督人员,要择优选拔财政监督人才,充实到财政监督队伍中来。要注意选派专业素质强、业务水平高的年轻人才,并不断提高专业素质和业务水平。为保证财政监督工作的公允性和客观性,按照每个实施财政监督小组不得少于2—3人的基本原则,根据财政监督工作需要增加人员编制。二是要赋予财政监督职责相匹配的权力和手段。赋予财政监督人员“足够”的知情权,是指财政监督人员能够获得监督所需的全部资料和数据。其选择方式是财政部门内设的各业务机构安排或拨付的资金,要“告知”财政监督机构,对于部门每一笔财政资金的立项、支出均应由财政监督人员“阅知”,将此作为每项资金拨付和使用的必要环节,这样才能保证财政监督人员的知情权,也才能达到财政监督事前预警、事中监测的目的,避免财政监督工作的“被动”局面。
7、加强信息化建设,为实时监控提供技术保障。
随着计算机网络的广泛运用和“金财工程”的不断推进,财政监督作为财政管理的一个环节,应切实转换工作方式,找准科技进步时代财政监督工作运行的规律,引入现代化监管手段,提升监管水平。在构建财政监督全过程动态监管体系中,以办公自动化和网络互联为手段的实时动态监管和资源共享是全过程动态监管的核心内容,也是提高财政监督工作效率的关键。要抓住加快“金财工程”建设的时机,充分利用各种现代化的办公资源,通过先进的计算机和网络信息技术,使财政部门内部、其他经济监督主体以及监督客体之间建立起计算机网络信息系统,通过系统来动态传输、录入、审核有关数据信息,并且利用有关集成软件对数据信息进行分类、统计、汇总、审核等综合分析工作,对财政资金的收支活动进行实时动态监控,随时掌握了解每一笔财政资金的运动动态,对财政资金运行状态作出判断,及时发现问题,解决问题,实现动态监控的目标。