文档介绍：从流动人口管理走向流动人口治理
摘要:流动人口管理问题已成为一个经济问题和社会问题。从政府行政管理而言,需要构建以“治理”理论为基础的新的理论框架和制度设计,从而实现流动人口管理中的行政范式转型。
关键词:流动人口;人口治理;行政范式
中图分类号: 文献标识码:A 文章编号:1007-5194(2009)04-0121-05
随着历史的演进,改革开放后的中国扭转了“非自愿式”的人口流动方式,一种崭新的流动形式即“自愿式”流动彰显勃勃生机。其中规模最大的一支生力军则为农村剩余劳动力,他们借自上而下的政策之势形成超强的流动趋势,从20世纪80年代一直持续至今,且不论其动因为何,仅仅凭借时间上的无间断性和空间上的广覆盖性,对这种社会现象的研究势必从起初的边缘状态跃居中心领域。学者们对该问题展开了多维视角的研究,无论是经济学、人口学、社会学抑或管理学的研究,都对认识、澄清流动人口管理与服务等相关问题大有裨益。
“治理理论”于20世纪80年代末期在西方国家和一些国际性组织(如世界银行、国际货币组织以及经合组织等)中兴起,它是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的,现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。同时,随着我国政府管理体制改革的进一步推进,政府由计划经济时代的
“管制型政府”日益趋向市场经济时代的“服务型政府”,其行使职能的着重点逐步转向如何提高公共产品和公共服务的质量和水平。面对不断发展的社会现实需要,尤其是全球化进程中各国竞争的加剧,如何提高社会管理的能力和水平,已成为我国在本世纪面临的重要任务。这客观上要求我们在分析把握社会治理的涵义及其意义的基础上,针对我国流动人口管理中存在的问题,对我国原有的人口管理模式进行变革,以提高社会治理水平,最终形成“善治”格局,实现人口与经济、社会、资源环境的协调与可持续发展。
一、当前流动人口行政管理中存在的主要问题
人口流动是社会经济发展的必然趋势,我国目前已经进入了人口流动最为活跃的时期。据专家估计,我国“十一五”时期流动人口规模每年以600至800万的速度增加,。伴随着流动人口总量的快速增长,新时期流动人口管理行政中,突出问题主要表现在以下几个方面:
其一,在行政理念上。由于在一些人眼中,流动人口是“脏、乱、差”的代表,对他们有很多歧视和偏见;一些地方把社会治安恶化归咎于外来流动人口;有的地方把流动人口视为包袱或当作违法生育的可疑对象;有的地方片面强调流动人口给现有公共管理服务体制带来的压力,戒备心理和防范心理过多等,导致服务意识淡薄,在行政理念上偏离“以人为本”的行政宗旨。
其二,在行政法规上,政策法规建设滞后,严重影响流动人口管理与服务的效果。流动人口管理的政策法规建设相对滞后成为流动人口依法管理的一个重要限制因素。新时期的流动人口问题表现出前所未有的复杂性和多元性。面对面对这样的新情况和新问题,现有的流动人口管理政策法规显现出明显的滞后性,主要表现在:一是法规的规范性与系统性不强,流动人口管理规章政出多门,规章条例之间缺乏协调和联系,因此不可避免地出现了法规、规章之间的矛盾和不一致的现象,系统的、统一的权威性法规亟待建立;二是法规的针对性不强,一些现有的法律、政策体系对流动人口管理和服务的要求,无法突出管理重点,不利于依法行政;三是部门间的法律法规约束性不强。目前全国还尚未形成对公安、计生、劳动、工商等职能部门产生共同法律约束的流动人口政策法规。
其三,在行政架构上,缺乏灵活性、主动性与回应性。在流动人口管理中,管理部门分头管理、条块分割,管理流程缺乏系统的整合严重制约了政府对流动人口的宏观调控功能。流动人口管理涵盖了户籍、就业、教育、治安、计划生育、社会保障等诸多方面,涉及劳动、公安、司法、工商、交通、街道办事处、居委会(或村委会)等诸多部门。然而,流动人口管理作为社会管理的一部分,基本上沿袭了传统的社会管理体制,即按各个行政职能部门的相应职能分别授予相应的行政执法权和处罚权,侧重“条”的管理,而作为“块”的基层社区则管理权限显然不足,因而造成条条分割、条块分割、多头管理、权限分散,没有真正落实“以块为主”的原则。在流动人口管理的实际工作中,行政职能部门之间常常缺乏协作,个别部门囿于自身利益而不能很好地配合基层社区的协调工作,影响了管理的效率和质量。各部门对流动人口的管理与服务出现了
“越位”、“缺位”、“不到位”的现象,形成各管理部门虽投入了大量的精力、物力和财力,却得不到认可的尴尬局面。全国范围内的高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构还未形成。同时,在管理流程上,缺乏系统的整合。主要表现