文档介绍：第三讲行政组织(5学时)
学习要求:
1、了解行政组织的概念、组织理论的历史演进。
2、了解行政组织的特点、结构。
3、了解行政组织与环境的关系。
4、掌握中国行政机构改革过程及经验。
学习重点:
1、行政组织的概念和理论。
2、行政组织结构和机构改革经验。
一、行政组织概念和行政组织理论的历史演进
(一)行政组织组织概念
“组织”一词的现代含义可分为名词和动词两大类。作为名词的组织是指特定类型行为发动的主体;作为动词的组织是指特定类型行为的操作过程。而特定“类型”一般泛指社会分工。与其它社会科学的概念相似,组织概念也经历了一个历史演进过程。古代中国曾借用将丝麻编制成布帛的过程,重点强调组织是对相关要素的人为组合。anization)原意的理解,出自于对人体“器官”(organ)独特功能的引申,偏重于局部自成系统的独立性,以及局部构成整体的结构性。
从最一般的意义上讲,“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的,具有一定功能的整体。对组织概念更为具体、完整的理解包括多个角度:(1)组织是一个纵横权责划分的结构体系,依照职能分配权限设置机构,每个职位、部门按照一定的隶属关系构成权责的网络,在这个网络体系中,人与人按照权责关系被有机结合起来,形成特定的权责结构,人与物也被协调起来,从而形成一定的物质技术结构,这是从静态意义上理解的组织。
(2)组织是一个动态的行为过程。组织中的各个成员之间相互交往、沟通、协作的行为形成实现组织目标的整体合力,如果组织成员的活动终止,组织也不复存在。
(3)组织是一个生态系统。任何组织都是存活于一定环境之中,时刻与环境进行物质和能量变换的开放性系统。组织从环境中获取信息、资源,经过转换,输出环境需要的“产品”,如果组织与环境的输入、输出中断,组织就会因窒息而死亡。
(4)组织也是一个心态的系统。任何组织都有其特定的意识、惯性和价值观,并用其影响组织成员的思想和行为,使之转化为所有成员的共同意识。拥有较强的组织意识的团体,其成员之间的凝聚力和思想上的协调性都比较强,能使组织的活动更具生气和活力。
依据上述理解,可以给组织下这样一个定义:组织是人们为实现共同目标,有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。这是广义的组织定义。
行政组织是重要的组织形式,有其特定的目标,所谓国家行政组织是国家为了实现一定的目标,根据宪法和法律组建的国家行政机关体系。
(二)行政组织理论的历史演进
组织实践和人类的产生一样久远,远在古代社会,组织问题就引起人们的关注和研究。现代组织理论中的许多基本观念、原则,比如专业分工、授权与例外、命令统一、内聚力等,都可以在古代中西方管理实践中追溯到源头,但这些真知灼见和闪光思想毕竟是一些散在的片段思想。系统的、科学形态的组织理论产生于19世纪末20世纪初,伴随着管理科学的产生而形成。组织理论的发展依据研究方法、研究侧重点的不同,大致分为古典组织理论、新古典组织理论和现代组织理论。
古典组织理论树起组织理论的第一个里程碑,其代表人物是泰罗、法约尔、古利克和韦伯。这一时期研究者们的注意力主要集中在组织的结构、功能和活动方式等基本问题,并以制度规范为中心去设计合理的组织体系,认为组织应该是一个目标明确、专业分工、层级结构、权责一致、法度完备的体系。泰罗虽未提出专门的一般组织理论,但他的思想中包含有权责划分、任务专门化、严格的奖惩制度等一些基本原则。尤其是他提出的以专业分工为基础的职能主义思想,为组织理论的发展打下了重要基础。法约尔组织理论的重点在组织结构上,他指出,设计组织结构有三项基本要求,即保持统一指挥;规定工作职责;确保有效控制。法约尔还概括出组织管理过程的五项职能并提出他认为适应于任何类型组织的十四项原则。古利克把他那个时期的管理理论加以系统化,提出著名的管理七职能说,即任何一个完善的行政组织,必须具备计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算七种工作内容。他的另一贡献体现在部门化分工和协作的原则上,而命令统一的概念,
“一仆不能伺候二主”的观念是古利克组织理论的核心。
古典理论时期最为典型的代表人物是韦伯。他站在更高层次和更广阔的背景上考虑组织问题,概括出他认为适应于一切复杂组织的最有效的组织形式——官僚模型的组织理论,并获得了“现代组织理论之父”的美誉。
韦伯十分强调权威在维系和支配一个社会组织中的作用,据此提出了社会组织在演进过程中的三种完全不同的组织形态:一是“神秘化组织”。它建立在具有超凡魅力的领袖人物的个人权威之上,因此组织的基础不稳固,领袖人物去世后,它若通过继位方式产生新的领袖,则发展为“传统组织”;若通过已有的法律方式产生新的领袖,则过渡到“官僚组织”。二是“传统组织”。它建立在传