文档介绍：行政决策听证的理性论辩特征及程序要求
摘要:重大行政决策的听证主要包括政策类、规划类和项目类听证。它们的共同特征在于,以理性论辩的方式确认体现公共利益的公共目标,以此限制行政决策权的恣意。在听证程序设计中,需将理性论辩的要求渗透到相应的程序规定中,即,有利于广泛参与的程序准入规定;有利于充分论辩的程序权利规定;有利于认真反思的程序角色规定;有利于结论自治的程序终结规定。
关键词:行政决策听证;商谈理论;程序权利;程序角色
中图分类号:d63-31 文献标识码:a 文章编号:1672-4283(2012)04-0084-06
国务院在《关于加强市县级政府依法行政的决定》中,明确把“涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项”列為“应当听证”的行政行為。这预示着我国行政决策听证制度化的进程在日益加速。应当听证的行政决策无疑多种多样。对地方政府而言,较為典型的行政决策有以下几类:一是与公共安全、市场监管、税费征管、社会保障和劳动关系等相关的公共政策类决策;二是与城市改造、征地控制、防灾救灾和教育文化水平提高等相关的发展规划类决策;三是与提高交通、能源、通讯和金融等基础设施的效能以及公共服务能力等相关的公共项目类决策。这三类行政决策均不指向特定的行政相对人,从总体上都属于抽象行政行為。
较之行政处罚、行政许可等具体行政行為的听证而言,公共政策、发展规划和公共项目等行政决策听证的显著特点是,其着眼点不限于面向公民个人的“自然公正”,也不限于以程序抗辩的形式应用已有法规,而是前进一步,通过理性论辩,对异质的多元利益进行协调,使那些体现公共利益的公共目标被认同,由此完成行政决策价值前提的理由证成程序。这既能防止行政权力“自我编程”造成的目标错位现象,又能防止不经过滤的社会权力与行政权力联姻所造成的目标异化现象。因此,行政决策听证的主要目的在于,通过民主程序以事先防范而不是事后救济的形式,来限制行政决策权的恣意,从而在制度上弥补“立法控制”和“行政问责”的不足。
一、行政决策听证的理性论辩特征
行政决策听证作為一项程序性制度安排,显然是以公众对决策价值前提的论辩和认同来保障决策的公共性,从而与征询、汇集民意的其他形式,如公听会和民调会有所区别。公听会是听取意见、征集信息的一种方式。通过公听会汇集各方面的意见和需求并整理加工,以為决策提供参考。它无须使各种意见进行辩论,也不要求对各种意见做出答复和回应;民调会则是一种更為松散的民意征询方式。它通过非正式会议了解民意,而不需要对之做出回应。正式决策听证与它们的主要区别是,在听证程序中不仅包括理性论辩环节,而且在论辩中提出的主张是以权利形式出现的,因而对听证笔录和听证报告,政府决策机关有义务做出回应。概言之,回应性和论辩性是正式决策听证程序的重要特征。
实现决策听证目的的主要途径是,对公共政策、发展规划和公共项目等进行规范性分析和论辩,使那些获得认同从而有效的规范成為合法的决策前提。
1 关于公共政策的正义性分析
公共政策是筹集和配置公共资源的主要杠杆。它既涉及公共事务成本如何分担,又涉及社会经济发展成果如何分享的问题。围绕成本分担和收益分享而展开的各种形式的利益博弈,必然会使公共政策的决策面临正义性分析的压力。如果这种正义性分析不充分,使政策侧重点的选择有偏差,或政策倾斜程度设计失当,政策的公共性将难以保障,其结果常常是公共利益被特殊利益所置换。那些强势利益集团之所以千方百计地与行政权力联姻,正是為了追求此种结果。因此,如何通过听证程序引入规范性理由,对公共政策进行正义性分析,是政策决策的关键环节。
2 关于发展规划的伦理性分析
发展规划是行政辖区未来一段时期社会、经济、环境发展的顶层设计,它直接影响公共政策的制定和公共项目的兴建。发展规划所设定的区域定位、产业布局和结构、公共设施兴建等内容,关乎区域性集体生活方式的选择,在很大程度上属于集体目标的确立和集体风险的防范问题,因此,发展规划还面临着伦理性分析的压力。如果这种伦理性分析不充分,不能在大范围内获得价值认同,那么,规划的实施将会阻力重重,难以转化為公共政策和公共项目;如果发展规划被强制推行,则少数受益者会将风险和灾祸转嫁给另一些人乃至下一代人。我国一些地区出现的公众对发展规划不当可能带来的灾祸转嫁后果的预期,常常成為群体事件发生的重要诱因。某些地方出现的
“预定规划”现象更表明,通过规划而使利益与灾祸两极分布,正是某些社会力量孜孜以求的愿景。因此,如何通过听证程序引入规范性理由,对特定区域共同生活方式进行伦理性分析,是规划决策的又一关键环节。
3 关于公共项目的福利均衡性分析
公共项目属于公共产品或准公共产品。纯公共产品具有非排他性,原则上可以為所有人共享。但在不同人群中,对短期收益或长期收益、直接受益或间接受益