文档介绍：对新公共管理的批判和超越——新公共服务理论
分析框架
新公共服务理论的背景
对新公共管理的批判
新公共服务的起源
新公共服务理论的内容
思考和启示
一、背景
自20世纪70年代以来,西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机,开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动,这场运动的名称很多,有“管理主义”、“企业型政府”、“重塑政府”等,但是运用的最广泛的是“新公共管理”。
这种以经济学为基础,以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动,不但成为西方国家改革的理论指导,而且也波及到发展中国家,成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。新公共管理真的是救治百病的灵丹妙药吗?当代政府真的能像麦当劳那样的经营吗?(里查德·J·斯蒂尔曼语)
许多学者和实践家都不断地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧。提出了一系列问题:
新公共管理运动的内在冲突(例如,美国学者查尔斯·古德塞尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则);
新公共管理所倡导的价值观;
强调在市场模型下推进分权与公共部门进行协调的必要性两者之间的紧张关系;
私有化运动对民主价值观和公共利益的影响;
公共企业家精神和特利(Terry,1998)所讲的“新管理主义”,可能会逐渐地腐蚀和破坏公平、公正、代表制和参与等民主和宪政价值观。
二、对新公共管理的批判
主要表现在以下几个方面:
1、公共管理者是企业家吗?——对企业家精神的置疑
新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外,不应该忽视其暗含的其它意义。
(1)企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或代理机构的利益为基础来行动。
这个理念使他们像所有者一样思考,纯粹把公共的资金看成自己的,以激发个人利益来实现管理的目的。这种观念赞扬了单个自利的个人的创新潜力,否定了公众在资金开支的确定以及公共方案设计上的作用。公众才是公共资金的所有者,所以,公共管理者不应是追求自己或代理机构的利益,而是要追求公共利益,必须重视长期存在的责任和回应性。
(2)在企业家精神注重创新和改革的背后,是习惯于冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道。
佩龙和葛尔力认为企业家身份强调自主性、个人远见、隐秘和冒险,这些价值都是和公共行政主张的民主责任、公开、公民参与相对立的。
(3)企业家精神追求经济、效率和效益,但是很难承担起整个社会发展进步的责任。因而,让公共管理者在提高效率的同时又保持责任心具有相当的难度。
2、民主与公平优先还是效率优先? ——公共管理核心价值的弱化
新公共管理把“三E”作为自己价值的基础,忽视了公共管理中人对公平愿望的要求,无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任,也无法实现道德水准的责任。
乔治·弗雷德里克森认为,“把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的,但仅此是不够的,必须加上社会公平作为公共行政的第三大理论支柱,使公共行政能够回应公民的需要。”“政府企业化运作的改革让我们付出了相当大的道德代价”。
台湾学者李宗勤也认为,同步把市场与企业价值内化为政府的任务目标却大大危及了公共服务的民主宪政包括公平、公正等价值。
3、是“顾客”还是“公民”?——对公民身份的忽视
公共服务的消费者不仅仅是“顾客”,他们更重要的是“公民”。
公民与顾客这两个概念是不同的。公民不仅是政府的顾客,他还是委托人和所有者,是主人。“公民与政府之间多种多样的关系——顾客、委托人、选民、主体——暗示着顾客这个称号正在受到特别的限制。”并且,与私人部门不同,公共部门识别其服务的对象——顾客也是相当困难的。“因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于这样一些人:等待服务的人,没有积极地寻求服务但可能需要服务的人,服务收益者的后辈,直接收益者的亲友等等,甚至也有一些不想成为顾客的顾客,比如,那些因超速行驶受到罚单的人。”(罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·B·丹哈特)
以顾客为导向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益作出回应,政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现的地方。但是公民身份则不同其重要方面“在于能够整合自我的多个方面去超越个体存在,在协商的过程中,个体对他人利益和需要的理解,并将这种理解内化,从而以一种更广泛、更包容的观点看待公共利益。公民地位不是市场的竞争关系所追求的,也是它不能提供的。”
4、追求个人利益还是公共利益——对竞争机制的怀疑
在市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略。
这些竞争体现在公私人部门之间、私人部门为争取公共合同之间、公共部门之间以及政府各部门的内部服务之间等等。竞争会带来改进,这在某些环境如企业、自然界中无可置疑;但是,在政府交易中,并没有一种支配性的力