文档介绍：43 号文后平台债监管政策新格局原创 2015-11-30 孙海波一、地方政府融资回顾(一) 对地方政府平台概念的形成及明确定义对地方政府平台概念的形成及明确定义可以追溯到 2010 年 6 月份的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19 号) :“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体”, 而且该定义一直沿用至今。不过具有讽刺意味的是, 自从台的增长不但没有下降,反而一路膨胀。(二)2014 年8月 31日《中华人民共和令第十二号)修订新预算法在多方面有所突破,和债券市场相关的部分主要体现在第三十五条: 可以在国务院确定的限额内, 通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模, 由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务, 列入本级预算调整方案, 报本级人民代表大会常务委员会批准。这为后续 43 号文以及财政部进一步出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》以及其他地方政府债务相关规章制度奠定了法律基础。(三)2014 年9月 23日《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43 号) 43 号文规范的地方政府举债融资机制仅限于: 政府举债、 PPP (即政府和社会资本合作) 和规范的或有债务。政府债务只能通过政府及其部门举借, 不得通过企事业单位等举借, 规定主体仅限省级政府, 省级以下无举债权, 市县可由省级政府代为举借。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。首提用地方政府发债的方式置换现有高成本存量融资债务。从后来财政部的举措来看,目前为止至少安排 3 万亿地方政府债务置换,置换范围是 2013 年政府性债务审计确定截至 2013 年6月 30 日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、 2015 年到期需要偿还的部分。置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务,不得用于付息,不得用于经常性支出。城投债正式成为历史,未来取而代之的是地方政府一般债以及项目收益债。地方政府性债务主要未来仅包括:“政府债务”和“或有债务”; 其中政府债务包括一般债券和专项债券, 或有债务为地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保行为。一、 43 号文后财政部相关政策梳理(地方政府债券置换) 43 号文首次提出了“置换”的概念, 该文指出, 地方政府应该“积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务, 各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。”(一)财政部艰难推进(1 )、财预[2014]351 号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》明确定义在建项目为 2014 年9月 21 日之前的项目,且遵循优先 PPP 的原则; 以 2013 年6 月债务审计确定的名单为基础( 7170 家平台), 在对后面 1 年半的平台增减进行调整。该平台和银监会为统计和监管地方政府融资平台贷款而准备的 万家名单有一定差异。后续 2015 年2 月中旬, 财政部预算司进一步发布了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》对在地方政府债务甄别过程中多报或者显露之前债务审计过程中隐藏的债务进行核查。因为存量债务的处理,中央政府会通过多种途径进行化解, 更加宽容,而增量债务除额度内的债券发行就是 PPP ,银行贷款和其他渠道不得新增。后来 2015 年5 月份新的化解措施包括定向发行地方政府债置换银行贷款以及银行在建项目续贷等都是针对已经甄别无异议或 2013 年审计的存量债务进行的处置措施。这进一步证明了地方政府年初力争在最后关头多报存量债务的明智之处。遗憾的是由于各方压力,财政部在相关债务甄别以及政府融资平台清单的推进速度及其缓慢, 目前关于地方政府平台的划分仍然多以银监会的清单为准, 比如发改委企业债以及公司债都以该名单进行认定,从而导致很多类平台债并不受严格约束。(二) 地方政府债券置换的额度、范围和资金用途 3 月,财政部下达第一批地方政府债券置换额度,规定置换范围是 201 3 年政府性债务审计确定截至 201 3年6月30 日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、 2015 年到期需要偿还的部分。具体参见报告《史上最全! 银行间债券市场监管政策报告》中《财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题答记者问》部分。 6 月,财政部下达第二批地方政府债券置换额度,规