文档介绍：中国改革顶层设计的指向、目标与任务
——基于财政社会学的研究
刘志广
(中共上海市委党校、上海行政学院经济学部,200233)
[内容摘要] 由于对“改革顶层设计”这一概念内涵的理解陷入表层化困境,关于“改革顶层设计”的讨论主要限于时政类杂志的评论性短文、媒体的新闻采访报道或各种论坛发言中,并未进入严肃的学术分析领域。为“拯救”“改革顶层设计”这一概念,我们必须通过学术研究使其具有坚实的逻辑演绎基础和实践操作可能。本文以财政社会学理论为基础,通过对财政制度与国家性质、前途和命运关系的阐述,明确将公共财政制度建设作为改革顶层设计的具体指向,并提出在区分传统国家能力和现代国家能力的基础上将提升现代国家能力作为中国改革顶层设计的目标,以财政立宪和货币立宪为主要任务,并使国家财政收入主要依靠税收。
[关键词] 改革顶层设计指向目标任务
自古“不能谋全局者不能谋一域,不足谋万世者不足谋一时”,因此,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等党和政府文件明确提出要更加重视“改革顶层设计”对于中国改革深化和未来发展具有非常深远的意义。但是,迄今为止,关于“改革顶层设计”的讨论主要限于时政类杂志的评论性短文、媒体的新闻采访报道或各种论坛发言中,并未进入严肃的学术分析领域,而其症结即在于对“改革顶层设计”这一概念停留于表层化理解。为避免“改革顶层设计”这一概念沦为“围观悲剧”按百度百科的解释,“围观,网络新兴用语。若某人做出非常醒目的行为就有可能招致围观,也有指中国人的围观特别事物的癖好。多见于论坛和微博中。”无论是在网络中还是在现实生活中,每一项具体的围观都是一种短时期现象。在围观中,围观者会发表很多零星的、非专业化和非系统化的意见,甚至更多的是一种情绪表达。如果被围观的事件(物)没有得到进一步的重视和发展,则围观结束,人们再追寻下一个围观热点,于是,被围观的结果往往是不求甚解、不了了之,本文称之为“围观悲剧”。
, 我们必须从学术的角度对其进行
“拯救”,使“改革顶层设计”这一概念具有坚实的逻辑演绎基础和实践操作可能。本文尝试以财政社会学理论为基础进行这一努力,全文共分四大部分:第一部分以对当前关于“改革顶层设计”内涵的理解的评述为基础,通过阐述财政制度安排的基础性作用,将公共财政制度建设作为中国“改革顶层设计”的具体指向;第二部分以国家能力研究述评为基础,通过区分传统国家能力和现代国家能力并明确以提升现代国家能力作为中国改革顶层设计的分析框架;第三部分通过强调财政收入来源的重要性提出中国改革顶层设计的重要目标是要使政府财政收入主要依靠税收;第四部分从税收型财政制度悖论出发进一步提出以财政立宪和货币立宪作为中国改革顶层设计的主要任务。
将提升建立在以税收收入特别是直接税收入为政府财政收入主要来源的现代国家能力作为中国“改革顶层设计”的分析框架;第三部分根据财政收入占GDP的比重、税收收入占财政收入的比重、直接税收入占税收收入的比重三大指标来评估中国改革及未来中国改革顶层设计的主要任务。
一、中国改革顶层设计的指向
对中国“改革顶层设计”概念内涵的理解呈现出“一个概念、各自表述”的局面,但归结起来,主要有三种认识倾向:一是倾向于从改革方略上理解“改革顶层设计”,强调改革的战略性、统筹规划与统筹协调等(迟福林,2011;周天勇,2011);二是倾向于将“改革顶层设计”理解为改革的全面设计(邓伟志,2011),即将“改革顶层设计”当作是基于对政治、经济、社会和文化等互动关系的全面理解而制订的覆盖各个领域的具体改革方案;三是倾向于从字面上理解“改革顶层设计”,如最上层的设计(吴敬琏,2010)、最高层的设计(王长江,2010;邹东涛,2011)或主体结构和主要模式(刘鹤,2010)等。这些认识尽管有助于我们进一步加深对“改革顶层设计”的认识,但这种停留在对“改革顶层设计”这一概念本身的表层化理解显然无法满足中央和社会希望通过“更加重视改革顶层设计”来明确改革优先顺序和重点任务从而全面推进各领域改革并在重要领域和关键环节取得突破性进展的要求。
要落实“改革顶层设计”或真正推进“改革顶层设计”,其重点不在于阐述“改革顶层设计”这一概念本身,而是必须使“改革顶层设计”这一概念有具体指向,否则更加重视和加强“改革顶层设计”就会变为空谈。“改革顶层设计
”这一概念承载了我们对改革全局性、重点性和长远性目标与任务的新认识,研究“改革顶层设计”的具体指向,需要实现“三个超越”:即超越系统工程学对人类理性的自信,更加强调改革的勇气和智慧“顶层设计”本身是系统工程学中的概念,我们需要借鉴系统工程学,改变改革碎片化趋势,将改革看成是一项系统工程,注重不同改革领域的协