文档介绍：第一章市场经济体制与公共财政
第一节公共财政的内涵和实质
“公共财政”一词来源于英文“,由于“
”的涵义较广,包括了财政、财务、资金、金融等众多词
义, 为了避免将“财政”的含义与“所包涵的其它词
义混淆,突出以国家为主体的“财政”意义,所以就根据国家财
政提供公共产品、满足公众共同利益的特点,在“”之
前加上“,进行修饰、限制。因此,无论财政、国家财政
和公共财政,与其相对应的英文词汇是同一个“
表达的是相同的概念,都反映了以国家为主体的资金收支及其所
体现的分配关系。
当然,公共财政作为一个经济范畴,其内涵并不能完全从词
义分析或词源角度得到反映。我们必须结合市场经济体制,考察
公共财政在资本主义发展过程中的演变,以揭示其经济内涵。
公共财政的内涵在迄今为止的资本主义生产方式的发展过程
中,是不断演变的。主要可以分为两个阶段:第一阶段是自由资
本主义阶段。当时的市场尚未达到饱和,与这种早期的自由市场
经济相适应,资产阶级政府崇尚的是自由放任,认为通过市场机
制(即所谓“看不见的手”)能够将经济运行调节到理想状态。
反对政府干预经济是这个时期财政理论的主要特征,政府的职能
主要是维护生产和社会秩序的正常运转。财政支出基本上限于公
安、司法、行政管理、国防等消费性的项目上, 用于“公共工
程”方面的支出比例是较小的。第二阶段是现代资本主义时期,
即资本主义进入垄断阶段之后,随着资本主义经济制度所固有的
各种矛盾的加剧,经济危机的危害日益加深。自本世纪年代
经济大危机以来,政府的经济行为发生了很大的扩展和延伸,从
单纯的财政收支行为扩大到对整个社会经济的管理和调节,甚至
扩大到直接介入生产领域并形成一定规模的公共企业。可见,这
个阶段的公共财政的特征是宏观调控力加强。与自由资本主义阶
段的公共财政相比,现代公共财政的活动范围主要是增加了两个
方面:一个是社会保障和福利方面;另一个是用于“共同生产条
件”方面的支出,主要是用于基础设施、环保、农业等方面,其
性质应当属于经济建设的支出。因此,我们应该具备这样一个明
确的认识:公共财政并非“吃饭财政”(即纯粹消费型)。
长期以来,我国的财政理论界习惯于将资本主义社会的财政
称为“公共财政”,而把我国社会主义财政称为“国家财政”,认
为社会主义财政具有生产建设性的特征,而公共财政则完全是消
费型的,是资本主义财政的代名词。这显然不合乎实际。
事实上,公共财政的实质就是市场经济财政。公共财政理论
的核心是市场失灵论。这是因为市场作为一种有效率的经济运行
机制,是以独立的经济主体追求自身利益的行为作为实现社会利
益最大化的基本动力。可见,市场经济的本质是趋利经济。市场
经济的独立行为主体有三个:企业、居民和政府。其中企业和居
民作为一般的市场行为主体,根据直接效益最大化的原则,按照
“看不见的手”所指示的方向从事经济活动,而对一些具有效益
外溢性的领域则缺乏行为动力。然而,所谓“效益外溢性”的领
域包括了诸如国防安全、外交关系、环境保护、社会福利、基础
教育等社会经济运行所必不可少的外部条件,财政理论将此类外
部条件统称为社会公共需要。公共财政理论认为:市场机制配置
社会资源的功能在这些具有效益外溢性的领域内是失效的,只有
政府的介入,通过财政分配对上述社会公共需要配置相应的资
源,才能供给公共产品和公共服务以满足社会公共需要。
当然,承认市场存在缺陷,并不意味着必然要由政府进行干
预。关键在于政府干预的代价是否能低于市场缺陷所造成的损
失。如果能以较小的代价去弥补一个较大的损失,那么政府的干
预就是必要的,反之就是不必要的。
最初,人们在认识到市场的缺陷后,忽视了政府干预可能产
生的问题,以为只要市场存在缺陷就应当毫不犹豫地采用政府干
预的手段。实践证明,政府本身也存在缺陷,政府干预也存在失
效问题。产生政府缺陷的原因大致有两个方面:一是技术上的局
限性。离开市场,政府往往难以了解消费者的偏好及各种产品的
生产可能性,从而降低资源配置的效率;二是组织管理的局限
性。即贯彻政府意图的是执行政策的单位和个人,这些单位和个
人有可能出于追求自身利益的目的,使预定的政策变形。因此,
只有在市场缺陷表现十分明显的方面,政府的干预才是必要的。
政府活动的核心领域应当集中以下几个方面:市场所不能提供的
公共产品(如国防、行政管理、环境保护等);具有明显外部效
应的产品(如基础教育、公共卫生等);容易产生自然垄断倾向
的某些行业(如煤气、电