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唐文进周文吴晓兰摘要:近年来应对突发冲击宏观调控的研究成果主要集中于以下三个基本问题:直接调控与间接调控之间的权衡;静态预案与动态应对之间的权衡;应对手段的选择。更多学者对直接宏观调控持有怀疑态度,而对间接宏观调控则呼声更高。静态预案反应迅速但缺乏弹性;动态应对反应灵活但决策难度大。冲击本身的发展变异以及冲击的环境变量对应对方式的选择有重要影响。
关键词:突发冲击;直接调控;间接调控;静态预案;动态应对
中图分类号:F20文献标识码:A文章编号:1003-7217(2010)02-0002-05
一、引言
应对突发冲击的宏观调控是非常复杂的,这种复杂性源于多个方面。首先,突发冲击的来源很复杂。一个国家可能受到的突发冲击不仅种类多,而且还存在地区和产业间的结构性差异。其次,突发冲击可能不断发展甚至不断变异。发展指的是突发冲击往往有范围逐步扩大和程度逐渐加重的特点。变异指的是一种冲击可能演变为另一种冲击,如海地地震过后灾区开始流行一些传染病,这样自然灾害冲击变异成公共卫生冲击。再次,应对突发冲击的宏观调控结果是不确定的,一方面,因为宏观调控的成本和收益评估困难,因此决策十分困难;另一方面,某种宏观调控在解决一些问题的同时可能引发另一些问题,比如针对金融危机引起的衰退,管理当局增加流动性可能有助于解决失业问题,但同时也会提高通胀预期。
由于上述复杂性,管理当局在应对突发冲击时总是处于一种十分困难的权衡当中,这种权衡突出体现在三个方面。第一,直接调控和间接调控之间的权衡。直接调控是政府针对某种突发冲击直接动用自身掌握的资源进行调控,而间接调控是指政府通过加强社会性的防御和反应能力来应对突发冲击。第二,静态预案和动态应对的权衡。静态预案指的是针对某一特定的突发冲击,一国政府先行制定一套合适的方案,方案中较为细致地规定了各行动方的权利义务以及工作流程。动态应对策略指随着所受冲击的不断变化,应对的战术和手段也不断变化。第三,各种应对手段的权衡。一国政府应对同一种突发冲击的手段是多种多样的,必须根据本国的环境变量以及所受冲击的性质进行全面的评估判断才能作出正确的决策。从近10年来的研究文献来看,有关应对突发冲击的宏观调控问题的研究主要是围绕这三大关键问题展开。
二、应对突发冲击的直接宏观调控与间接宏观调控
在研究领域,更多学者对直接宏观调控持有怀疑态度,而对间接宏观调控则呼声更高。
(一)对直接宏观调控的担忧与质疑
许多研究人员对应对突发冲击的直接宏观调控结果表示担忧,如Snow等(2008)研究了政府拨款与财政危机之间的关系,指出对经济基础较差的地区,政府不能简单地通过平准基金这样的工具解决他们的问题。Cecchettl(2009)对美联储针对金融危机向市场投放大量流动性的效果提出了质疑。
还有一些研究人员对直接宏观调控实施过程中的效率和公平问题提出质疑。如Kunreuther和Pauly(2006)认为计划不仅会使政府承担巨额赈灾资金压力,而且这些资金还不能被妥善管理,救济成本高昂,分配上存在很多不公平因素。
(二)对间接宏观调控的呼吁与建议
相对于直接宏观调控受到的种种担忧与质疑,研究人员对间接宏观调控寄予厚望。相关的研究突出了两个重要观点:一是研究者强调构建一种更强的抗冲击系统比直接宏观调控更重要。如Loh(2005)认为需要用一种长远的目光去管理灾害风险,而不仅仅局限于灾后重建与恢复。管理灾害风险的关键并不是通过财政来弥补,而应该科学规划,促进发展。Ozkan(2005)分析了2000年土耳其金融与货币危机,认为在预防危机方面,首先应建立一个更加健康的金融和银行系统,保持良好的财政平衡。Rajan(2007)分析了1997~1998年东南亚危机,认为应对的重点在预防危机上,应采取适当的资本管制并且要相对扩大汇率调整灵活性。Poole(2007)认为,在金融危机期间帮助危机企业偿还债务不应该成为一种政策标准,因为这有可能恶化金融危机,最重要的是应该考虑如何避免产生金融危机。二是很多研究人员认为在应对突发冲击方面,市场的效率可能比政府直接调控的效率高,因此,政府应该培育一种市场化的应对能力,保险市场的完善与培育是一个研究重点。Cummins(2006)讨论了政府介入灾难保险的必要性,认为政府应该尽可能少地介入自然灾害保险市场,并通过降低管制来促进这一市场发展,但政府介入恐怖袭击事件保险可能是合适的。
(三)对直接和间接两种宏观调控手段的比较
虽然直接宏观调控受到了质疑,但在应对突发冲击时,直接宏观调控还是主要的备选方案。在某些情形下,直接宏观调控是必须的。如Cafiero等(2007)分析欧盟公共农业政策时指出,有些风险由农民自己控制是最有效的,但是当危机的可预见性非常有限,不可能存在预防性行为。或者潜在损失已经超出了农民自身的应对能力时,就需要政府支持了。
另有研究人员认为,用市场手段来应对突发冲击,可能存在一些障碍。Kunreuther(2002)认为,对9?11恐怖袭击激发了针对这类事件的巨大保险需求。但是,为这类保险定价是一个难题,因为这类事件的发生和潜在的损失都是高度不确定的。Cummins(2006)也认为由保险公司提供保险来应对恐怖袭击存在障碍,他认为恐怖袭击潜在损失很大,对它的预测也特别困难,同时由于关系到国家安全,许多对保险公司测算保费必要的信息不能公开,因此,政府一定程度上介入恐怖袭击保险是必要的。
此外,还认为应该建立一种直接宏观调控和间接宏观调控相结合的混合调控机制。(2006)总结了应对农业危机的一些解决方案:对于单个农民可以较好控制的技术风险,建议采用一套包括政府规制、风险化解和以非补助型市场工具组成的混合管理模式,其中政府的作用仅限于提供一个合理的法律框架和改进保险方式;对于气候风险,政府应该提供免费的巨灾保险来弥补损失,剩下的风险则交由私人市场来应对。Khandker(2007)分析了1998年洪水时期,孟加拉对农村家庭采用的策略。他将灾后很可能陷入贫穷的人定义为“脆弱者”(vulnerability),政策制定者针对“脆弱者”的干预措施包括临时措施和长期投资,临时措施包括救助和灾后复原,长期投资应重点集中在人力资源建设、信贷和农村的基础设施建设。
三、应对突发冲击的宏观调控静态预案和动态响应
遇到突发冲击时,政府既可以制定比较完善的静态预案,在实际应对时,又可以因地制宜、因时制宜地进行灵活变通来动态应对。但这种决策存在的问题是如何制定既明确又有弹性的静态预案,以及动态应对突发冲击时,如何做到既反应迅速又决策
正确。
(一)静态预案权衡
在受到突发冲击前形成一系列静态预案是绝对必要的,因为突发冲击本身和应对冲击的组织管理都是有规律可循的。静态预案的最大优点在于可以提高应对突发冲击的效率,因此,许多研究人员认为静态预案是基础的应对准备,甚至是动态应对的基础。
这里的静态预案至少包括三个层次:一是整个社会层面的宏观预案,为了实现全社会在应对突发冲击时更有效率这一目标而进行基础体系设计。如苗兴壮(2006)从公共突发事件应急法律体系、危机管理机构、公众支持体系、应急资金保障系统等方面对这一层次静态系统的构建进行了整体研究。Boettke等(2007)指出,要想迅速从一场灾难中恢复就需要健全的经济金融体制、政治法律体系和社会文化制度。二是从管理和运行的角度进行的一般性预案设计。Kemp(2009)总结了处理紧急状态的准备、相关风险评估、计划和建立跨部门跨管辖区的工作关系等七个方面的经验。Cohen等(2002)分析了9?11事件后政府的行为,在应对突发冲击的计划、机构、通信和领导等方面进行了深刻地反思。不难看出,这些研究强调的是应对各类突发冲击在管理运作方面的规律,依照这些规律来设计静态预案,可以提高应对的效率。三是针对某类或某种突发冲击时具体的应对预案,它要求预案的制定者对这一类突发冲击的影响范围和传导路径有深刻的了解。如郑向群等(2008)针对农业环境污染的危害和特点,设计了一套农业环境污染突发事件应急响应的原则和程序。
静态预案的缺陷在于明确性和灵活性之间的内在矛盾。静态预案需要灵活性的原因至少有两个方面:其一,设计静态预案时,可能有一些影响冲击的环境变量并未考虑在内;其二,设计静态预案时,对突发冲击的发展变异难以准确估计。Grenville(2004)就IMF是否在印尼危机过程中给予了最佳建议展开过讨论,他认为IMF并没有提供良好的政策辅导,它的政策多数是借用先前的案例,甚至有一些是不了解实际情况的政策辅导。
(二)动态应对权衡
静态预案存在着灵活性不足的问题,自然地,人们会考虑采取动态应对的策略。这里又存在一个内在的矛盾:既然人们对突发冲击的认识是不断发展的,那么采取的手段和措施怎样才能保证“适当”呢?
Enoch等(2003)回顾了20世纪90年代末印度尼西亚银行危机时期的状况,他总结了一些深刻的教训,即危机开始时信息极其有限,对危机的治理也需要一个不断完善的过程。
事实上,在应对突发冲击时,各国政府及相关部门都会自然地采用动态应对策略,如针对2007年爆发的美国次贷危机,美国政府和美联储分阶段采取了多种措施,但每个措施的出台都伴随有批评的声音,后来的发展也似乎印证了这些批评。Goodhart(2008)回顾了这次金融危机爆发的背景,他认为各种增加流动性的方式前景都不明朗,无法预测其效果。由于突发冲击是不断发展演变的,对冲击发展的预期又十分困难,这使得动态应对的结果很难保证。
四、应对突发冲击的宏观调控手段选择:影响因素分析
(一)应对突发冲击宏观调控的手段
应对突发冲击的手段大致分为两类:直接宏观调控手段和间接宏观调控手段。直接的宏观调控手段具体包括财政、金融、市场、社会安全、社会卫生以及社会心理调控手段。间接的调控手段主要包括体制建设与优化、完善市场、调动社会其他各方面的积极性等。Kawai(1998)针对东南亚金融危机的主要原因,提出要从宏观经济本身、资本管制、汇率制度的选择等方面进行完善,建立一个富有弹性的金融体系”。Simo和Bies(2007)研究了非盈利组织在卡特里娜飓风和丽塔飓风应对过程中的作用。但人们总是在各次突发冲击之后才发现应对手段的诸多不足,之所以出现这样的情况,至少有两个方面的原因:其一,突发冲击是可能发展和/或变异(演变为另一种冲击)的,这大大增加了应对难度;其二,同类的突发冲击发生在不同的国家、地区或行业,因为环境变量不一样,采用同样应对手段的效果也会大不相同。
(二)突发冲击的发展变异的影响
突发冲击的发展是一个普遍现象,这主要表现在两个方面:其一,冲击范围的扩大,如东南亚金融危机、禽流感、SARS以及2008年开始席卷全球的金融危机都具有对外蔓延的特征;其二,冲击程度的加深,即刚开始冲击力有限,但随着一系列传导机制起作用,冲击力越来越强。比如2007年爆发于美国的次贷危机,在逐渐演化为全球性的金融危机过程中,对美国及世界经济的打击也逐渐沉重。Goodhart(2008)分析了次级抵押贷款危机得以扩散到其他发达国家的传导路径。Kawai(1998)认为整个东南亚国家金融结构相似,且各国经济活动息息相关,一个国家的危机会迅速蔓延到其他国家,加重了危机。
(三)环境变量的影响
较重要的环境变量包括经济因素、政治因素、心理因素、信息传播因素以及社会文化因素等。经济因素是影响应对突发冲击宏观调控的重要环境变量。Vigdor(2008)认为新奥尔良在卡特里娜飓风之前经济处于下降阶段,因此他对新奥尔良的重建前景并不乐观。Wade(2008)认为美国2007年爆发的次贷危机并不仅仅是一个短期的现象而会随着事态的发展演变得更坏,因为,金融自由化使得金融市场抵抗突发冲击的力量变得薄弱。
一国政府在应对突发冲击时,其宏观调控措施也会受到该国政治因素的影响。MeLeod(2004)在反思印度尼西亚的危机时指出,这次危机不仅表现为严重的经济不景气,更反映在中产阶级和富有人群倡导的以牺牲普通民众尤其是穷人利益为代价的资产再分配方案。
心理因素也影响一国政府应对突发冲击时的决策和行为。Somers和Svara(2009)认为,政府在应急管理中存在“近视性”。他认为9?11事件之后,政府集中注意力防范恐怖主义威胁,后来在卡特里娜飓风中,政府的表现令人失望。
另有研究人员对信息传播因素这一环境变量进行了较为深入的分析。Eisensee和Stromberg(2007)研究大众传媒对于美国政府应对1968~2002年发生的大约5000宗自然灾难的影响,数据分析显示,大众媒体对自然灾难发生后所得到的援助影响显著。